发达国家高速公路建设管理方法探析
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摘 要：我国内地自1988年上海第一条高速公路通车起，截至2010年已经建设通车6.5万公里，在长度上已经成为高速公路大国。进入21世纪，高速公路的长足发展为我国的国民经济建设作出的突出贡献。然而，目前我国高速公路的建设管理仍然属于粗线条管理模式。文章介绍了美国和日本的高速公路建设管理体制，分析了这两个国家高速公路建设管理的特点和优点。
关键词：高速公路 国外 建设管理
中图分类号：C931.2
文献标志码：A
文章编号：1004-4914（2012）05-021-03
自20世纪30年代世界上第一条高速公路诞生以来，就以其快速安全、舒适、经济的优势促进了各地域的信息交流与商品流通，在各国的经济建设中发挥着不可估量的作用。我国目前一方面正处于高速公路建设的高峰期，资金缺口大，建设方需要尝试各种融资方式；另一方面，随着越来越多的高速公路建成通车，如何提高运营管理水平也受到了广泛的关注。而发达国家在这些方面的经验无疑值得我们学习和借鉴。
1.国外高速公路的规划。高速公路属于永久性基础建设，投资量大，建设周期长，对一个国家的发展至关重要，因此高速公路的建设需要政府科学的规划与指导。日本在高速公路的规划与建设中，计划性和科学性较强，由建设省下设的道路审议会根据国家经济综合发展规划，制定公路发展5年计划。在经过内阁总理大臣领导的“国土开发干线公路”审议会批准后，道路公团才能制定具体项目的实施计划，进行高速公路的建设。法国在高速公路的规划中注重倾听民意，集中民智，由交通部规划和负责。在提出建设项目后，要征求公共工程部环境部以及当地政府的意见，并进行民意测验，经过各方的批准后，交通部才进行公路的招投标，进入项目的融资和建设阶段。美国的联邦公路管理局负责国家公路的监督，各州公路局是政府职能机构，在国家统一的政策安排下，对公路进行规划与管理，美国环保署和周地方一级的相关政府机构也对其规划提供指南和规定。各国都十分重视从宏观上把握高速公路系统与交通需求的关系，加强高速公路管理体系的建设，以建设高效、快捷、安全的运输体系为发展目标。
2.国外高速公路的建设。在高速公路建设过程中，各国因其管理体制和管理模式的不同，政府和企业扮演着不同的角色。日本制定了《国家干线高速公路建设法》，将高速公路的建设分为建设准备期和建设期。建设准备期主要对项目可行性进行论证，由道路公团为工程建设制定总体计划，包括建设规模、技术标准、工程方案等内容，提交建设省和运输省审批，最后由建设省和运输进行方案比选后作出决策。高速公路建设的总体计划一经批准，即进入建设期，道路公团负责征地拆迁，并选择高速公路的勘察设计和施工单位，道路公团同时还负责对工程的管理和监督。在以采用特许制为主的国家，特许公司中标后，就开始全面负责项目的融资、设计和施工。一般土地所有权赋予国家，政府只是授予特许公司征用土地权，而拆迁、赔偿问题由特许公司负责。特许公司必须按照国家的标准和规范进行设计和建设。设计方和建设方由特许公司公开招标选择。法国、意大利和西班牙高速公路的建设都是这种模式。
3.国外公路建设与运营的共性。各国在不同的管理体制和投融资体制下，高速公路的建设和运营体现了本国国情，各自特色，但一般有以下几个共同点：（1）完备的法律体系。各国政府制定了完善的法律，项目从规划到运营各个环节均有法可依。（2）科学规划，严格管理。审批建设计划以及相应的技术标准，高速公路的建设和养护必须严格遵循路网规划和技术标准。（3）政府与企业职责明确。政府不直接干预纯属企业行为的事务性工作，做到分工明确，政府与实施建设和运营的企业关系明晰。（4）政府重视监督与管理。企业的工程计划、财务预算、建设及养护的实施必须受到政府重视并监督企业的，收费标准由政府批准。（5）公路设计、施工等单位一般通过招标确定，属市场行为。
二、美国
1.历史和现状。关于美国的高速公路，美国人常常对这样一个故事津津乐道。1938年，富兰克林・罗斯福总统在美国地图上划了六道直线，其中三条贯穿南北，另外三条横贯东西，这就是美国高速公路的蓝图。当然，故事毕竟是故事，美国不可能沿直线兴建高速公路，地形、人口密度以及土地所有者的态度，都是必须考虑的因素。
1939年，美国国会通过了兴建州际国防公路网的计划。1944年，国会又通过了兴建州公路网发展计划。不过，美国大规模兴建高速公路是在第二次世界大战结束之后，确切地说，是在20世纪50年代艾森豪威尔总统执政时期。1960年以后，以连通和改善州际交通干线为重点的洲际高速公路建设取得重大进展。目前，全美的公路里程总数大约为650万公里，其中高速公路已达88500公里，连接了美国所有5万人以上的城镇。美国的各个地区都享受着高速公路提供的便利，甚至是偏僻的山区。美国的高速公路网于20世纪后半期宣告完成，在此之后，里程总数没有太大变化。但是，如果出现新的需求，有关部门就可能采取措施，对原有的高速公路进行加宽、改善或者兴建新路。
2.规划和资金。美国兴建高速公路，有一套评估、规划立项、投资融资以及维护管理的机制。每个项目的认证至少需要两年时间，一般由行业组织牵头，邀请行政部门的官员、专家学者和使用部门的代表进行考察、商讨，加以归纳，最终提出设计方案。至于兴建高速公路的资金，一般是沿途地方县市承担77.4%，州政府和联邦政府分别承担19.6%和3%，平时的维护则主要由政府负责。在每个经济高度发展、人口稠密的地区，高速公路的宽度多达十几个车道，在一些偏僻的地区，则只有供两辆汽车相向通行的公路。美国的高速公路网不仅便利了人们的生活，而且推动了经济社会的发展。
3.政府重视高速公路的发展。第一次世界大战的爆发使得美国人深刻感受到了高速公路的重要性，于是1916年,美国国会制定了联邦资助公路法案,全美开始发展公路建设。1937年,美国在加利福尼亚州建成了第一条长11.2公里的高速公路。第二次世界大战后，美国政府认识到国防在公路建设中的积极作用，于1944年出邦资助道路法案，联邦和州立通过法律形式保障高速公路建设，给予列入国家规划的高速岔路建设资金援助，由此美国的高速公路发展实现了跨越发展。20世纪50年代到70年代末，美国的高速公路建设平均每年建成3000公里，发展极其迅速。在高速公路建设中，美国政府十分注重全面布局，统筹兼顾，既考虑与城市道路的连接，又注意偏远、荒漠地区的建设发展。20世纪80年代后期，美国高速公路网已基本形成。目前，全美公路总长度达到650万公里，是铁路运营里程的65倍，其中高速公路总长度已达88500多公里。现阶段的美国高速公路建设已经可以为全社会生产和生活提供安全、舒适、高效、可持续的运输服务，在支撑经济发展、推动社会进步、保障国家安全、服务可持续发展等方面发挥重要作用，而后建设的重点是完善高速公路与航空、铁路及水运等各种交通运输方式之间的联运，从而降低交通事故率。
4.加快城市高速公路建设。美国城市高速公路发展迅速，缓解了因城市人口集中，汽车拥有量大带来的交通问题。城市高速公路逐步形成了以高速公路为骨干的城市道路网，由大多数从城市外环路和辐射路及城内交通流量大的路段开始，有效地缓解了交通拥堵状况。大城市交通运输量大，仅纽约市区高速公路就有1300多公里。
5.交通建设注重与周边国家的联系。作为世界上最强大的国家，美国为实现其对外经济扩张，加强同周边国家的联系，于1925年参加并制定了泛美公路两规划，修建了北起阿拉斯加，途径美国本土、墨西哥、中美洲、南美洲直至阿根廷最南端的高等级公路，总长78800公里，是迄今世界上最长的高速公路通道。该公路的建设有效地加强了美国同其他国家的联系，促进了周边国家的经济和社会发展。
6.构建智能化交通体系。美国政府十分重视科学技术在交通管理中的应用，积极发展交通智能化管理，也称智能运输系统。其将计算机、通信和感应技术相结合，目的是在传统交通工程管理的基础上，强化对公路、城市道路、公共交通和轨道交通设施的管理，实现更安全、更便捷、更高速的目标，从而能在极大程度上满足用户的各种需求，并与自然环境的良好相容性。（1）智能化监控系统。高速公路监控系统是实现公路运输现代化管理与控制、保证高速公路达到安全、高速、舒适、通行车流量大的重要手段。主要对路网中行驶的车辆实施全天候、全方位、立体监控，保证最大限度地发挥路网通过能力。（2）全方面的信息服务。先进的出行系统提供了信息平台，利用车载导航设备与自动交通管理系统相配合，及时根据需求提供各种交通状况、道路、气象条件、车辆事故和自身安全等得有关信息。使出行者可以在家中或办公室通过公用通信网和个人计算机得到行前的最佳行驶路线和沿途的气象情况等信息，为出行者提供多方位，高质量的交通服务，缩短出行时间，提高交通管理水平，更加方便、快捷。（3）车辆综合管理系统。合理调控大型载货车、出租车和其他商业营业车辆，使商业营业营运更加信誉、高效、安全。（4）公共交通管理系统。实现对公共汽车、地铁和多人乘坐的车辆与各种公共交通运输方式的有效连接。利用GPS车辆自动定位系统和交通通信系统，使驾驶员与管理部门直接联系，进行适时调度和路线调整，实现可靠、安全和高效的公共交通服务。（5）电子收费系统。电子收费系统充分体现出高速公路收费口现代化管理的先进水平，利用IC卡或电子标签等方式，实现公路自动收费。一种是车辆在收费处需停车，用IC卡完成自动收费；另一种是车辆先交纳通行费用，通过交费电子标签识别，车辆缓行通过。（6）车辆动态控制系统。建立车辆自动控制系统，实现全自动驾驶，利用车载计算机、传感识别器和通信设备，由道路导航、监控、信号、指挥、避让、防撞等设施提供车辆自动驾驶信息。
三、日本
伴随着20世纪50年代经济的高速增长，日本国内开始了大规模公路网的建设。经过长达半个多世纪的不懈努力，目前已成为世界上公路密度最大，拥有最先进综合交通系统的国家之一,建设规模、施工工艺、营运管理、科技含量等都达到了很高的水平，基本上实现了精细化的管理。其特点是：
1.高度重视发展。日本国土交通省和道路公团等机构十分重视高速公路在国家发展中的作用，连续12次实施道路发展五年计划，坚持不断发展的思路,积极推进高速公路建设步伐。在政府和社会的不断努力下，十几年来日本高速公路的建设取得了巨大的成就，这是始终坚持发展的思路不动摇的结果。但是也存在一些问题，日本高速公路负债已达320兆亿日元，能否还清以及如何还清这一巨额债务，还存在很多的不确定因素。按照日本11520公里的高速公路建设规划，其中主要公路已经贯通，而一些偏远地方的高速公路因流量偏低，难以收回投资，这些项目的建设引发了争议。本州四国联络桥公团目前处于亏损状态，因此准备并入日本道路公团，以便统筹还贷。可见，在其高速公路建设发展的同时，社会效益与经济效益没有能够很好地统一。
2.统一规划，集中管理。日本道路公团营运管理着现有的9500公里收费公路中的6851公里，其他也主要由首都高速公路公团、阪神高速道路公团等管理，少量由地方管理。日本道路公团直接负责全国干线高速公路的建设、养护、管理，但具体的收费和养护业务则完全委托社会机构承担，与其集中统一的管理模式相适应。但是日本高速公路的投资渠道也是比较单一的，主要是国家和地方政府投资以及贷款，在广开筹资渠道、吸引社会闲散资金方面存在一些问题。
3.注重人与自然的和谐。环保理念贯穿于日本公路建设的各个环节，公路路线走向和大自然协调，和沿线地貌相衔接，与保护环境很好的结合起来。建设施工时重视生态环境的保护，公路沿线树木、河流、自然值被保持良好，施工材料循环利用。
4.综合交通网的布局合理。在布局中兼顾了高速公路、地方公路、高速铁路、地铁、轻轨以及民航、海运的发展，充分发挥了综合交通网的规模效应。
5.良好的使用性能和养护状态。日本的国土狭小，自然灾害频繁，公路建设的制约因素多，位于太平洋地震带，因此，日本公路的防灾设施及灾害对策比较完备。在其桥梁建设中普遍采用免震构造，第二东名高速公路建设也避开了六级以上地震带。此外，由于台风及雨雾雪等恶劣天气较多，因此，科学组织养护施工养护工作，实行集中工事，加快了养护借走，缩短了氧化工期，养护状态良好，保证了行车安全、舒适。
6.服务人性化。日本在高速公路的设计中，坚持以安全、舒适、便利为原则，周密地考虑道路使用者的服务需求。在隧道中设置齐全的救援设备和救护通道，以确保过往车辆及人员的安全，同时针对日本社会的老龄化问题，专题研究公路建设如何使用这一社会现象等。
7.注重创新，采用新技术。重视新材料、新工艺的研究应用，铺筑高机能路面，对路面碾压施工采用GPS卫星监测，在施工中采用各种先进的设备、机具。
8.发展智能交通。为了提高对高速公路的管控能力，日本的高速公路实现了全国联网，使高速公路在为决策者、管理者和社会公众服务方面向智能化、标准化迈出了关键一步。智能交通系统的功能也比较完善，包括了通行费收缴结算、电视监控、信息收集、统计分析、提供信息服务等各个方面；各单位、部门在信息工作方面能够密切配合，如公路公团监控中心、警视厅交通监控管理系统、VICS系统等联网进行的交换和处理，做到了资源共享。但是，日本高速公路智能化方面也存在诸多不合理之处，如ETC无人收费系统车辆通行较少，利用率较低。
9.构建立体化交通网络。因日本国土面积狭小，日本政府十分重视国土资源的珍惜，注重快捷畅通、安全高效的综合交通保障体系的建立。日本《道路法》专门规定了立体交通原则，将其作为一项法律制度予以明确，大力推进立体交通。但由于国土面积狭窄和立体交通原则的实施不利等原因，日本的高速公路路面普遍较窄，主要是上下行四车道，没有美国高速公路那种八、十、十二车道的情况。此外，虽然总体上其公路发达，但大城市的主要干道及城市出口路仍然经常发生交通阻塞，交通问题没有得到很好的解决。
[资助项目：山西省科技厅软科学项目《山西省高速公路精细化管理工作标准研究》项目编号：2011041024-03]
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（作者简介：张华明，山西财经大学经济学院，副教授，主要从事宏观经济统计分析；赵国浩，山西财经大学管理科学与工程学院，教授，主要从事能源资源开发与管理方法创新研究；高马强，山西财经大学经济学院 山西太原 030006）（责编：若佳）