浅析国库统一支付与部门预算、政府采购的关系

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［摘 要］国库统一支付制度以部门预算为前提，以政府采购做配套，以相关法律制度做保障。同时，国库统一支付也为部门预算、政府采购的改革发挥积极的推动作用，三者配套成为一有机整体。本文通过理顺三者的关系，依此构建和谐的财政支出管理体制，对现实国库统一支付工作具有指导意义。

［关键词］国库统一支付 部门预算 政府采购

国库统一支付制度是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行结算，直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度。其基本含义是：财政部门在银行设立一个统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户中集中管理；预算资金不再拨付给各单位分散保存；各单位可根据自己履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定购买何种商品和劳务，但支付款项要由财政部门来进行；除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品和劳务供应者。

我国财政支出管理体制改革是由一系列相互配套的制度构成的，具有综合性、系统性。国库统一支付制度必须以部门预算为前提，以政府采购做配套，以相关法律制度做保障。同时，国库统一支付也为部门预算、政府采购的改革发挥积极的推动作用。只有这三项制度互为条件、相互配套的联合实施，才能构建规范的财政支出管理体制。

一、首先要明确财政内部机构的职责划分

按照现阶段建立国库统一支付模式的构思和相应的机构设置，实行国库统一支付制度后，财政内部业务将主要分成预算编制和预算执行两大环节，预算编制主要由编制机构来实施，预算执行主要由国库管理机构和集中支付机构来承担。这使得财政预算编制机构、财政国库管理机构、财政集中支付机构成为实施国库统一支付体系的三大主体。这三个核心主体的职责分别为：

财政预算编制机构根据收入预算具体编制部门支出预算，并编制到人到物，尽可能保证全面、细化。

财政国库管理机构在人民银行开设总资金账户，统一对财政预算内外资金进行管理。该机构还对集中支付和政府采购等工作进行业务上和政策上的指导和监督。

财政集中支付机构要按照统一管理预算单位支出的需要，分类分户设置账户，并严格按照预算指标进行资金拨付和账务处理。

按照以上职责的划分，财政国库管理机构和财政集中支付机构业务联系十分紧密，国库管理机构的资金管理和核算内容，相当于目前总预算会计的角色，而集中支付机构主要集中处理和核算各预算单位支出，相当于财政管理机构的二级明细核算。

二、正确进行国库单一账户及预算部门资金账户设置

国库统一支付制度一个重要的方面就是实行单一账户制度，按照西方及经合组织成员国的做法，就是在中央银行开设财政部门的总资金账户，财政资金均由此账户进行管理和划拨，各预算部门不再设置资金账户。

1.改变资金管理方式。第一，在中央银行建立国库单一账户体系；相应地，在财政部门建立统一的资金账册管理体系。第二，预算资金由原来层层下拨给预算单位，改变为由财政部门统一保存在中央银行国库单一账户上进行管理，财政部门不再将资金拨到预算单位，而只给预算单位下达年度预算指标，以及审批预算单位月度用款计划。预算资金在没有支付给商品和劳务供应者之前始终保存在中央银行国库单一账户上。第三，设立“国库统一支付中心”（以下简称“支付中心”）。预算资金由原来通过人民银行国库部门整笔拨给各预算单位，改变为由支付中心根据各预算单位的用款情况和实现的购买行为开具的付款申请，直接支付给商品和劳务供应者，即由原各预算单位分散支付改为由支付中心集中支付。财政部门设立的支付中心，负责办理各预算单位向商品和劳务供应者支付的款项；人民银行国库部门负责国库账户管理、资金清算以及相关管理和监督工作。

2.改变资金支付方式。由于资金管理方式发生变化，支付方式也作相应改革。改革以后，除小额零星开支外，预算单位发生购买行为时，向财政部门提出支付申请，资金由支付中心根据预算单位申请的数额和用途直接从国库单一账户上支付给商品和劳务供应者。

依据现状，目前比较可行的账户设置方式为，财政国库管理机构在人民银行国库开设单一账户，财政全部资金统一纳入该账户中管理，同时财政集中支付机构在商业银行开设普通存款账户，并在此账户下为预算拨款单位建立分类分产资金账户。财政国库管理机构按照预算，将资金拨付到集中支付机构开设的统一账户中，由集中支付机构具体办理资金划拨和现金支付。这种方式有两大优势：一是阻力和压力比较小，可以在短期内迅速大面积铺开；二是可以避开一些近期难以解决的技术问题，如人民银行国库暂时无法直接进行联行支付的问题。但此方式只是过渡时期的集中支付账户管理模式，单一账户将来还要转到中央银行进行统一管理。

此外，为了保证预算单位及时、便利地用款以及某些特殊用款开支，除了上述这种主要支付方式外，还有以下三种辅助支付方式：（1）工资支出。支付中心在商业银行开设工资账户，并根据同级财政部门下达的工资预算，按月将资金从国库单一账户划拨到商业银行的工资账户；商业银行再根据各预算单位开具的职工工资表，将资金拨付到职工个人的工资账户（工资卡）。（2）零星支出。预算单位的日常小额经费支出，包括购买一般办公用品，支付差旅费、业务招待费等，由支付中心根据核定的零用金额数，将资金从国库财政存款户拨入其在商业银行开设的“零用金存款账户”，并委托商业银行为各单位提供小额支票（包括现金支票）和信用卡，由各单位自主支配使用。（3）转移性支出。拨付给预算单位或下级财政部门（统称受款人），但尚未用于购买商品和劳务的支出，由支付中心将核定的资金从国库单一账户直接拨入受款人的银行账户。试点过程中，尚未实行集中支付的预算单位的支出也采取这种方式进行支付。

三、应对各预算单位的账户进行改革

关于预算单位的账户设置，鉴于各地区不同的管理体制和预算单位业务量的多少不同，目前有几种模式可供选择：

一是完全取消预算单位资金账户，财政集中支付机构记账，并统一进行账务处理。同时各级预算单位取消会计岗位，撤销银行账户，其现金、转账、汇兑等资金结算和行政经费、事业费、专款的拨入、支出、往来款项的收付以及日常会计核算监督、会计报表编制、会计档案管理等工作，统一由集中支付机构办理和承担。这种方式，财政集中支付部门的业务核算量较大，比较适合于乡镇和县区级、中央、省级财政部门也可采取此模式，但对集中支付中心的业务管理及电子核算要求较高。

二是保留预算单位资金账户，进行备用金核算的管理方式。此方式是第一种方式的变通模式，随着统一发放工资改革、政府采购制度改革的完善，预算单位的主要资金基本由财政统一集中支付，剩余的资金是数量少事项杂、资金量和重要性都比较小的日常零星支出。这些支出主要是日常的水、电、差旅等公用开支等，统一进行集中核算，财政部门业务量巨大。按照这些资金的特点，可采取留用备用金的核算方式，即单位资金账户仍然保留，但只限定规定数额的备用金存储，预算单位日常零星开支可在核定的备用金数额内自行支付，备用金额度不足可随时到财政集中支付机构进行资金请拨申报，财政集中支付部门在审核各预算部门的合理开支后，按备用金限额对单位备用金账户拨款，补足各用金数额。此方式对财政部门人手不足，且预算单位此类业务量巨大的地区比较适合，具体备用金的管理方式可由各地根据实际情况制定，备用金管理方式也可采用现金支付卡、国库支票等方式。

三是保留预算单位资金账户，实行会计委派制度。即各预算单位资金账户继续保留，大部分资金实行集中支付，暂时无法集中支付的资金继续按原渠道拨付预算单位自行核算。为了加强资金管理，预算单位的会计实行委派制度。这是目前阻力最小、比较容易做到的一种模式，但离国库统一支付制度的要求相差较远，比较适合预算单位离集中支付中心较远，或预算单位业务量巨大，财政部门短期内无法承担的地区采用。

对预算部门资金的账户管理方式，在财政部门集中支付没有完善前各地区可自行设置，可根据本地区的实际情况采取某一方式或结合采用，但总的原则是尽量减少中间资金账户的建立，所有财政资金能直接拨付的直接拨付，减少资金转拨环节，而且随着集中支付制度的完善，预算单位的资金账户应逐步减少直至取消。

国库统一支付、部门预算和政府采购作为财政支出管理体制改革的三项核心内容，互为条件，相辅相成。现实工作中做好国库统一支付是推动部门预算、政府采购制度的有效途径，并能以此建立和谐的财政支出管理体制。

参考文献：

［1］汪艳仙.讨论国库单一帐户制度改革［J］.中央财经大学学报.

［2］张通.关于建立现代国库制度的思路［J］.财税与会计.

（作者单位：浙江温州市苍南县财政局；浙江温州市苍南县龙港财政局）