“市场煤”已成实“计划电”何时了?
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2009年12月14日,国家发展改革委下发《关于完善煤炭产运需衔接工作的指导意见》(以下简称《指导意见》),取消了传统的煤炭订货会,标志着我国煤炭市场化进程又迈出了重要一步。“市场煤”已成事实。
在煤、油等各类资源价格改革纷纷开展之时,唯独电价改革停滞不前,其主要原因就是,电价仍牢牢掌握在发改委手中。那么,“计划电”何时才能松绑?
电煤价格完全放开
此前,国内电煤定价体制的特殊性使得每年都要上演一场“煤电顶牛”大戏,但国家发改委此次突然《指导意见》,要求各地改变目前煤炭供需双方集中衔接的做法,由企业在规定时间内自主选择。更重要的是,发改委在《指导意见》中明确表示,煤价继续实行市场定价,由供需双方企业协商确定并坚持以质论价、优质优价等原则。
发改委这一表态意味着长达16年的煤炭价格管制宣告结束,政府彻底退出了煤电谈判。
2006年以来,随着电煤合同价格逐步放开,电煤市场化步伐加快,政府主管部门在煤、电双方合同签订中的角色也在逐渐由定价、指导、干预转向完全放手。2009年的电煤合同一直拖到9月份才基本落定。
而这期间,主管部门一改过去的做法,没有进行干预。业内人士认为,实际上2009年电煤合同已经实现了市场化。在需求相对宽松的情况下,电力企业并没有因为不签合同就发生缺煤、少电的事情,这也是主管部门终于能够对煤电之争“作壁上观”的原因。
另据了解,国家发改委还将着力构建电煤市场化的长效机制,引导煤电双方签订3至5年的长期协议,明确今后铁道部80%的煤炭运力用于支持长期协议煤炭供货运输,并建立健全国家煤炭储备制度,用以保障特殊情况下的用煤。
在国家发改委看来,煤、电企业签订长期协议保障电煤供应仍是必要之举,并将在运力配置上向长期合同、大宗合同倾斜。对购销数量、质量、价格等内容齐全、明确的长期电煤合同,还可按电煤意向框架总量的50%衔接落实长期运力。
国家发改委副主任彭森表示,要通过推动煤电双方签订中长期合同,逐步稳定电煤价格,切实保证市场供应。同样,签订长期协议也将有助保障煤炭企业的销售。电力集团进军煤炭业不仅有助于其降低燃料成本,也会增加电企在煤电博弈中的筹码。
据分析人士透露,一旦电力企业的煤炭自给率达到50%以上,就会显著减少对市场煤炭的需求。目前,不少电力集团和煤炭企业都开始尝试签订长期合同。神华集团和华润集团签订了未来五年8500万吨的电煤供应合同;粤电集团和广州控股都与神华签订了此类协议,广州控股的子公司还与中煤能源、伊泰集团签订了2010年至2014年的煤炭供需协议。
某煤炭集团公司的一位人士说,目前国家还没有正式出台有关签订长协的文件,此前煤企和电企签订的三到五年长期供货协议都是企业自主的市场行为。原因在于,大的煤炭集团煤炭产量越来越大,签订长协合同有助于稳定市场需求。而对于电力企业而言,签订长协可以保证“手中有煤,心中不慌”。
电价改革初露端倪
长期以来,“市场煤、计划电”一直是煤电行业绕不过去的弯。
虽然,为缓解煤电之间的矛盾,我国早就制定了“煤电价格联动机制”。但由于电力资源的公共属性,国家考虑到对CPI的影响很难轻易放开电价,电价调整一再滞后于持续飙升的市场煤价格。煤电联动机制原本就是作为电价市场化的一种过渡性措施,但在市场煤计划电的这种机制下,很难发挥真正的效用,因为发改委不可能完全监控和限制双方的成本。
解决问题的关键,还在于电价定价机制的市场化。不过就目前的情况看,电价定价机制的市场化也难言乐观。煤炭企业与发电企业双方均认为,两方多年来矛盾不断还与另一个更大的市场垄断巨头――电网有关,这也是半市场化改革的后遗症。2002年电力体制改革,“厂网”分开之后,发电侧虽说是“竞价上网”,但在输配电环节仍然是电网垄断。电力企业认为,一旦竞价上网,就更加加强了电网的垄断,不利因素全堆在发电侧,发电企业肯定要承担亏损的风险。这也是当前决策层推进电价改革需要考虑的。
出路何在?首先要破解垄断,实行电网的输配分开、差别定价,竞价上网、直供电改革,才能理顺电价机制。放权在个别地区,政府也尝试过“直供电”的改革,以改变电网的垄断,改变发电企业的市场自。不过改革的试点并不成功,其中也夹杂多方利益的博弈。比如,定价权和项目审批权都掌握在政府的手中,导致电力价格信号的不明显,对行业的效率推进作用很有限。
无论是实行煤电联动还是竞价上网,抑或直购电试点工作,都是要推动电力价格由市场决定。在电改专家们看来,所谓电价市场化改革,无非是要建立价格由市场决定的机制。但这意味着,发改委必须放权。
2009年11月19日,国家发改委公布新一轮电价调整方案。与此同时,国家发展改革委价格司司长曹长庆明确表示,在目前电价市场化改革的基础上,国家将积极稳妥地推进电价市场化进程。曹长庆还透露,由国家发展改革委和电力监管委员会联合起草的《关于加快推进电价改革的若干意见》(下称《意见》)正在征求各方面意见,有望于近期出台。
据了解,《意见》旨在改变上网电价行政主导的现状,将提出竞价上网、加快核定输配电价、销售电价与上网电价联动的新的上网电价机制。一旦文件出台,无疑宣告中国电价改革将阔步迈向市场化。
这是必须的――如不及时疏导电价,一方面可能影响电网企业的正常经营;另一方面,价格信号失真,不利于引导电力需求,促进用户合理、节约用电。
实际上,早在2008年7月1日和8月20日,国家就曾两次对电价进行调整,其中上网电价平均每度提高了4.14分,输配电价平均每度提高了0.36分,销售电价平均每度提高了2.61分,不对称上调导致电网出现亏损。
2009年1-8月,我国两大电网公司――国家电网和南方电网亏损161亿元,同比减少利润238亿元。而此次调整的核心正是销售电价,从同年11月20日起,全国非居民用电价格平均每千瓦时提高2.8分钱,重点解决去年燃煤电厂上网电价提高对电网企业的影响。
无疑,此次销售电价理顺后,电网企业将是最大赢家。
有业内人士计算,按照2008年两大电网公司的主营业额计算,电价上调以后,两大电网公司2010年有望因此增加盈利500亿元左右。
当然,这次电价的调整只是临时举措,主要是为了弥补电网企业的亏损,与电力价格市场化改革基本无关。目前发改委仍牢牢掌控电力产品定价权,电价改革依然长路漫漫。
不过也有分析师认为,此次电价调整的政策初衷表面看是为调节东西部地区的电力行业盈利差异,但长远来看,带有计划性的电价调整实际是为市场化电价改革铺平道路。国家发展改革委能源研究所研究员周大地也表示,“解决电网企业的亏损问题,有助于推进电价改革。”
还应看到,多年来电改的难点之一,即电力工业对居民用电、农业用电、支农产品的优惠数额巨大,电价市场化之后,这部分优惠可能要政府补贴,业内专家直言,如果政府对理顺电价不下决心,就无法改变这个情况。
因此,发改委对电价控制权能否彻底放手,将是未来电价改革的关键。
煤电一体化势在必然
不管怎么说,政府放手2010年煤炭产运需衔接,标志着煤价市场化的进一步推进。但对于电力企业来讲,煤价波动始终是影响其业绩的最重要因素。为此,电力企业加快了煤炭基地建设,随着煤炭自给率提高,电力企业的议价能力也将得到增强。
事实上,为了化解近两年来电力企业的困境,政府主管部门大力推行煤电一体化,解决电力企业的“燃煤”之急。煤电联营可帮助企业提高抗风险能力和在困难条件下的盈利能力。
据业内人士介绍,从2008年的情况来看,煤电一体化的电力企业受到的冲击相对较小。一方面,自有煤炭资源可以保证供应,摊低燃煤成本;另一方面,煤炭业务收益能够“对冲”煤价上涨的负面影响。
从国资委网站则可以看到,经过几次主业调整,华能集团、大唐集团、华电集团和国电集团的主业都已经加上了“与电力相关的煤炭等一次能源开发”一项。根据业内人士提供的数据,五大电力集团2009年到2010年的煤炭产量将有望达到1.88亿吨,其中,华能集团和大唐集团的自给率达到20%。预计到2015年前后,大唐集团煤炭产量将达到1亿吨,国电集团的自给率将达到30-40%,华电集团和中电投集团自给率将达到50%。
分析人士称,由于近几年煤价上涨较快,大型电力集团在新建火电电源时,往往在前期工作阶段就会把电煤来源考虑进去,甚至还参与到运输环节,预计三至五年后,电力集团煤电运一体化的效果将会显现出来。
虽然电力集团控制煤炭资源量突飞猛进,但一位煤炭专家表示,这些公司目前所获得的煤炭资源都不十分理想,要么比较偏远,要么煤种不好。据了解,由于山西等地的煤炭资源多已“有主”,电力集团拿到的资源多在新疆、甘肃、宁夏等地,如华能集团控股的华亭煤业位于甘肃,运输存在困难,或运输成本很高。有的资源则以发热量不高的褐煤为主,这也是电力企业同时大力发展煤化工的原因。
另一方面,即便是未来煤炭行业集中度不断提高,煤炭企业的议价能力进一步加强,但是如果煤价上涨过快的势头得以确立,仍然有理由相信政府会利用隐性的行政手段来对煤价进行干预。
追求利益最大化决定了煤炭企业无法主动去配合其他相关行业,而关联行业的改革滞后又决定了煤炭行业不可能独立实现市场化,当煤价上涨速度与其他行业无法合拍之后,仍然会面临行政干预的风险,这并不涉及到政府违约的问题,只不过是对于其支持市场化表态的理解不够透彻而已。
截止2009年12月3日,秦皇岛煤炭市场6000大卡大优价格已创下全年新高,最高平仓价达到715元/吨,煤炭市场化的进程似乎已经被煤价的上涨展现得淋漓尽致。
当前,中国煤炭市场使人产生一种错觉,即煤价涨得越高,越能代表市场化的进程在提高,或者也可以反过来理解,市场化进程越高,煤价涨得越高。由于我国煤炭市场化虽然喊了好多年,但是真正加速还是在近一段时期。而煤炭价格长期低迷,本身也有回归的内在需要,加之我国经济结构面临调整,粗放低效的生产模式已经不适合发展需要,煤价的上涨对于推动新能源产业、减少碳排放都会起到促进作用,所以在合理范围内煤价的上涨既是市场化的正常表现,也符合政府的未来发展战略。在我国市场煤价长期奉行双轨制的情况下,煤炭企业寻求市场化的一个重要标志,就是两种价格的并轨,因此说,合同煤价格的变化对于市场化进程的体现更加具有借鉴意义。
综合以上因素,可以肯定地说,煤电一体化势在必然,可以最大程度解决“市场煤、计划电”的历史难题。