公共政策制定模式及我国的模式选择

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[摘要]公共政策制定是一种重要的政治行为,也是社会政治生活中公共决策系统的经常性活动。文章系统总结和分析了公共政策制定的两大类模式,并提出了我国现阶段公共政策制定的模式选择及要注意的问题。

[关键词]公共政策;制定模式;开放式模式

[中图分类号]F12[文献标识码] A [文章编号] 1673-0461(2010)02-0056-03

所谓公共政策制定,是指公共政策主体就某个公共问题的解决,提出相应的政策目标、政策方案,并经过严格的论证后,确定最后方案的过程。

从政策科学在西方学界兴起以来,越来越多的专家学者开始研究和分析政策制定,以期改进政策制定的方法,并制定出适合经济社会发展的更好的政策,由此也产生了不同的政策制定的理论模式。常见的两大类模式,一个是“综合型”与“反综合型”模式,另一个是“开放式”和“封闭式”模式。

一、公共政策的逻辑及制定原则

(一)公共政策制定的逻辑

所谓公共政策的逻辑,即是要回答公共政策为什么会存在的问题。总体来看,其可以从以下几个方面加以说明:

公共政策是市场经济下的一种应然选择。在市场经济下,企业内部组织交易的行政成本可能比较高,尤其当许多不同活动集中在单个组织的控制之下时更是如此。由此,由政府直接管制并强制性地规定人们必须做什么或不得做什么,某些情况下可能是减少交易成本的有效途径。因此,公共政策是一种在市场、企业的社会成本很高的情况下的现实选择。[1]

多重利益冲突、多种价值目标混杂是公共政策产生的主观状态。现实社会中存在诸多利益群体,以及由此产生的多个价值目标,这其中就存在一个均衡的问题。这是公共政策之所以要存在的主观因素。

多重规律互动和制约是公共政策存在的客观基础。社会是一个动态系统,其中的各因素均受到与之相关的各种规律的影响和制约,这既推动着社会的前进,又对社会更好的运转提出了高要求。这构成了公共政策产生的客观环境和条件。[2]

(二)公共政策制定应遵循的原则

公共政策的制定具有相对独立性,为了使政策制定更加合理、公正和有效,并更能反映社会公共利益,公共政策制定至少应遵循以下原则:

一是正义性原则。正义是公共政策本身所追求的最重要的价值目标,关系到社会凝聚力、民众对政府及相应制度的信任程度,以及社会稳定。正义性原则不仅要体现在公共政策制定主体的参与层面,还要体现在制定程序及其所代表的利益诉求上。[3] 在政策制定主体参与层面,主要体现为主要制定者、参与者和受益者的广泛结盟,这是一个由多种力量主体通过博弈达成共识的过程;在政策制定的基本程序上,则要建立必要的和法定的程序,凡重大问题决策必须经过问题发现、备选方案提出与论证、民主讨论直至决策确定等完善的决策体系;在政策所代表的利益诉求上,要明确公利性的首要位置,以公共利益最大化为基本目标。

二是理性原则。理性决策在公共政策制定中有着较为特殊的含义,其是指在公共政策制定中,根据数字和事实,用科学的方法与精确的计算,来分析各种政策方案的优劣,进而作出最佳决策的过程。当然,这是“相对理性”原则而不是“完全理性”原则。

三是规范化原则。公共政策制定的规范化要求起因于社会利益主体的多元化和公共政策制定过程的复杂性。公共政策的制定首先是制度程序的规范化和法制化,要符合法律规章和制度程序;其次是政策制定过程的公开化,要建立有效的监督机制,限制政策制定者的特权,避免“黑箱”操作;另外,还要做到政策制定方法的多元化和科学化。

四是民主化原则。决策的民主化是对现代民主国家中公众政治参与愿望与能力的肯定和支持,其追求社会公正,强调公民参与,同时相对弱化专家治国和政府集权,最终使达成的公共政策在各种团体的目标或利益冲突中形成一种均衡状态。[4]

二、公共政策制定模式

(一)第一个大类:“综合型”与“反综合型”模式

“综合型”模式,也即传统理性决策模式,这种模式希望能设计出一套政策制定程序,决策者能凭借各种信息输入,通过理性判断,设计出最优的政策方案,获取最大的政策效果;而“反综合型”模式则强调政策制定并不是完全富有理性,因为存在各种制约因素而使得政策的制定不可能绝对理想。这两种模式是于20世纪70年代,在美国政策科学界开始形成的。“综合型”模式主要有以下两种具体方式:

一是传统理性模式。该类模式的主要观点是:(1)决策者知道所有同具体问题有关的目标;(2)所有有关问题的信息都是可得的;(3)决策者能辨别所有的选择;(4)决策者能有意义地评估这些选择,即研究选择的结果并加以衡量和比;(5)所做的选择能最大限度地扩大决策者指出的价值。该模式建立在经济人假设的基础上,注重逻辑推理,且过于理想化,易产生主观主义。

二是有限理性模式。由于传统理性模式过于理想化,忽视了决策过程的复杂性,片面夸大了理性方法尤其是定量分析方法的地位和作用,因而有学者①提出了“有限理性”模式。该模式认为决策者在决策过程中受到各种各样条件的限制,其理性有限,关于决策目标及实现目标的手段选择也不可能完全基于充分理性之上,决策实现是在各种方案中选择比较满意的,而不是最优的。有限理性模式比传统理性模式有进步,但仍建立在后者的基础上。

“反综合型”模式,也称“渐进决策”模式,它是从“政治互动”的动态途径来分析和解释政策制定过程。该模式认为,决策过程要把现在的情况与以往相比较,要充分考虑决策所处的外部环境,要对现有政策不断做出调整和变动,以适应不断变化的环境;决策不是分析的结果而是互动的结果,政策制定过程是各党派、利益集团及垄断资本集团相互斗争、相互妥协让步的过程。渐进模式的支持者认为,决策过程只是决策者基于过去的经验对现行政策稍加修改而已,这是一个渐进的过程,看上去似乎行动缓慢,但积小变为大变,其实际速度要大于一次大的变革。政策上大起大落的变化是不可取的,往往欲速则不达,甚至会危及社会的稳定。[5]

(二)第二个大类:“开放式”与“封闭式”模式

这两种模式存在一定的矛盾性。“开放性模式”以政策主体多元化为特征,以政府同其他政策主体的合作、竞争关系为架构,既注重政府作为决策者的权威地位,又强调建立对政府决策权的制衡机制。而“封闭式模式”则是政府在政策制定过程中处于超然的权威地位,其他政策相关者处于辅助决策地位的政策制定模式,在这种模式下公共政策就是政府系统制定的政策。[6]

从制定者的角度看,在开放性模式中,政府、政党、利益集团包括公民、大众等都是接受公民委托的政策主体,他们通过自身的组织化活动对公共利益进行聚合,并通过制定的政策方案表达出来。在整个公共利益聚合过程中,有多元主体参与。因此开放性模式的首要特征就是政策主体的多元化;而在封闭性模式中,公共政策是由获得公共权力授权的政府负责决策、执行的,而公共权力具有集中统一性和自然增长的趋势,政府在政策制定过程中处于一种超然的权威地位,成为唯一的政策制定主体。

从政策主体关系看,开放性模式要求政策主体多元化,它建构的是一个以政府为中心的、相互合作、相互竞争的关系结构;而在封闭性模式中,政府在政策制定过程中处于权威地位,没有来自政府之外的竞争,政府与其他政策相关者的关系是政策输出与被输出的关系,政策成为政府内部的黑箱操作。

从政策制定过程看,开放性模式中各政策主体之间的合作、竞争是建立在同政府的“交换”基础上的,即各政策主体包括政府内的政策制定者向决策者提供政策方案,若被选中,政府就对其利益诉求予以满足;而在封闭性模式中,政府对政策议程的建立具有绝对的权威,政府议程就是政策议程,政府成为政策资源配置的主角,其他政策相关者难以介入。

(三)其他:政治系统平衡、综合决策、集体决策(公民参与)、精英决策等

除以上两个大类的模式之外,还有学者从其他角度提出了政策制定模式。主要有:

――政治系统的动力系统反应模型②。该模型认为政治体系是借助于社会内外环境源源不断进行交换的过程。模型强调环境的作用,强调整体、宏观和动态分析,认为应把政治的互动作为政治分析的起点。模型通过输入(支持和要求),由政治系统加工,输出政策,最终达到输入――政治系统――输出的系统平衡。

――综合决策模型③。该模型是是理性决策模式和渐进决策模式的综合,模型的特征有:确定基本的价值判断标准;注重方案的创新;选择风险最小的、效果最佳的方案;判断是否需要制定新的政策;判断政策是否是最佳的有效办法;采用任何合理的分析方法。

――集体决策(公民参与)模式④。该模式认为每个公民都是独立的个体,一个人既不能够被别人代表,也不能够代表别人,它强调凡是生活受到某项政策影响的人都应该参与到决策过程中来,通过个人的直接参与才能保证国家政策是个人理智选择的结果。

――精英决策模式。该模式更强调政策制定过程是权利精英和小集团的利益和统治集团的利益考虑而做出的决定。

二、我国公共政策制定的模式选择及应注意的问题

(一)我国公共政策制定的模式选择

随着社会主义现代化建设的顺利推进和社会主义市场经济的健康发展,我国经济社会发展取得了世所瞩目的巨大成就,但同时也还存在很多问题和矛盾,尤其当前我国正处于经济社会转型的重要时期,一系列的矛盾和问题亟待及时化解和妥善解决。这都使得政策的合理制定比以往显得更为重要和关键。

综合比较以上政策制定的诸种模式,以及我国当前的实际情况,本文认为,我国当前及今后一段时期的政策制定,应该采取“渐进 + 强封闭弱开放 + 精英”模式,同时注重对法律法规的进一步完善和公民素质的培养;今后时机成熟后,可转变为“渐进 + 开放 + 集体”模式。

无疑,“渐进式”决策模式有着比“理想型”的“理性”模式更突出的优点,更适合经济社会的协调发展,而且这种决策模式也是我国改革开放几十年来所遵循的,其正确性也已得到证实。因此,“渐进式”模式不论当前还是今后都应该遵循。

“开放式”决策模式比“封闭式”决策模式有着更多的优点,单从模式本身看,前者也更适合经济社会的健康发展。但我国当前尚不具备实施完全“开放式”决策的环境条件:浮躁的国民和社会环境,素质不够高的整体公民修养,法律法规制度的不够完善,经济社会发展所处的关键阶段,当前的政治体系,目前的一系列体制机制的自身特性以及动荡且随时可能显露敌对的国际环境等,都决定了“封闭式”决策还是我们必须要实行的首选。但我们可以在继续完善法律法规和各项规章制度,以及下大力气提高公民自身素质和修养的基础上,实施“强封闭弱开放”模式;今后时机成熟时,可以逐渐向“弱封闭强开放”模式转型,最后实行比较完全的“开放式”模式。同样,既然我国当前要主要采取“封闭式”决策模式,那么“精英”模式也就是理所当然的选择;之后,当模式选择由“封闭”转为“开放”后,可以由“精英”变为“集体”决策。

(二)我国公共政策制定应注意的问题

结合我国国情及以上分析,现阶段我国在制定公共政策时,要注意解决好以下几个问题:

一是对部门利益的遏制。这方面,首先要改进政绩考核体系与利益激励机制“政绩”的范围、政绩的公共性价值取向进行科学的界定。其次要优化政策组织机构,完善政策制定系统。最后,还要强化政府部门的公共行政精神,实现行政道德的制度化。[7]

二是要注重推进公众参与。要提高公众素质,大力培育公众民主法治意识,提高参政议政能力。坚持信息公开,扩大公众的知情权,加强公众参与的制度化、程序化建设。建立公众参与的资金保障体系,为公众参与创造良好的社会环境。另外还要重视并发挥非政府组织在公众参与公共政策制定中的作用。[8][9]

三是要逐步构建以人为本的公共政策制定模式。要将人民群众利益作为公共政策的出发点和落脚点,公共政策的制定要从大多数人民群众利益出发,要以提高人民群众的物质生活水平,又要丰富人民群众的精神文化生活为目的。要积极创造条件,提高公民参与公共政策,建立、健全公民参与的方法和渠道。同时,要体现出公共政策的“公平”目标,要以横向的代内公平促进经济、社会的当前发展,从而为未来发展准备条件;以纵向的代际公平保障经济、社会未来不间断的发展。[10]

[注 释]

①注:赫伯特•西蒙。

②模型的创始人是戴维•伊斯顿。

③模型的提出者是德洛尔。

④模型的提出者包括帕特曼、托夫勒、奈斯比特等。

[参考文献]

[1]李文钊.公共政策的逻辑与限度[N].中国审计报,2002-07-17(007).

[2]王宏波,刘敏.论公共政策设计的逻辑和模式[J].西安交通大 学学报,2006,(1):1-6.

[3]赵宇峰.论正义性原则是公共政策制定的基本价值追求[J].深 圳大学学报(人文社会科学版),2008,(3):49-53.

[4]钱再见.论公共政策制定的基本原则[J].中国行政管理,2001,(2):63-64.

[5]孙浩.公共政策制定的模式评析[J].法制与社会,2007,(11):499.

[6]郭涛,杨莹.封闭性与开放性公共政策制定――两种公共政策 制定模式的比较[J].社会科学论坛,2005,(2):20-22.

[7]翁娟,张峰.论我国公共政策制定中的部门利益及遏制政策[J].知识经济,2007,(10):74-75.

[8]何祖洪.论公共政策制定中的公众参与[J].合作经济与科技, 2006,(3):68-70.

[9]孙伯强.中美公共政策制定中的公民参与方式之比较[J].云南 社会科学,2003,(6):16-20.

[10]赵尔奎,占绍文.构建以人为本的公共政策制定模式[J].理论 观察,2006,(3):23-24.

Public Policy’s Making-mode and Its Choice in China

Liu Yicheng

(Graduate School, The Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100102,China)

Abstract: Public policy making is an important political act and one of the regular activities in the public decision-making system of social and political life. Policy science originated in the West, whose making-mode, generally speaking, can be divided into two broad categories: integrated and anti-comprehensive mode; open and closed mode. At present, progressive-and-strongly-closed-and-elite mode may be suitable for Chinese public policy’s making-mode. In future, progressive-and-open-and-collective mode will be the more perfect one.

Key words: public policy; making-mode; open mode