开展地方国库现金管理的现实动因、难点及思路
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摘要：近年来，随着地方经济的快速发展和国库管理制度改革的不断推进，沉淀在人民银行国库的现金余额呈大幅增长的趋势，引起各方的高度重视。如何在确保国库资金安全和满足财政日常支付需要的前提下，有效开展地方国库现金管理是摆在我们面前的一个重要课题。开展地方国库现金管理工作的现实动因分析，研究论证其操作难点，进而提出有效工作思路，供参考。
关键词：地方国库；现金管理；操作难点；思路
近年来，随着财政国库管理制度改革的不断深入，以及经济的快速发展，国库库存持续增长，且保持在较高水平，大量闲置资金滞留国库，中央国库现金管理操作于2006年12月开始正式实施，并取得成功。地方国库如何在确保财政支出需要和国库资金安全完整的前提下，实现国库库存余额最小化，投资收益最大化，已经成为各级政府、财政、国库关注的焦点。
1.库存的高位沉淀为开展现金管理提供基础。近年来，随着地方财政收入大幅增长，非税收入逐步纳入预算内管理以及国库集中收付制度与国库单一账户的有效实施，地方国库库存余额逐年攀升，表现出递增的长期增长态势。以甘肃张掖市为例（如图1所示）。从2009年至2012年，张掖市国库库存日均余额以年均24.36%的速度增长，截至2012年末，张掖市国库库存日均余额已达110409.02万元，是2009年的1.92倍，国库库存余额高位运行态势日趋明显，国库闲置资金不断增加，为开展现金管理最雄厚的基础和最根本的需求。
图1 2009-2012年张掖市国库库存余额变化与趋势图
2.地方财政利益的现实追求是开展国库现金管理的重要动力。从历年国库资金运行情况来看，政府存量资金的大量闲置，国库存款利息偏低，地方政府开展现金管理的需求越来越迫切。从收益方面看，尽管中央银行向国库存款计付活期利率，但利息过低，2012年张掖市高达110409.02万元的日均国库库存余额，也仅产生456.35万元的国库存款利息收入。从事后分析，参考中央金库国库现金管理模式与利率水平，可知即使拿出张掖市国库库存日平均余额的一半即50000万元（2012年张掖市国库库存余额最低值为56642.96万元）沉淀资金进行商业银行定期存款滚动招标，以一年期定期存款3.3%的年利率水平粗略估计，一年可产生1650万元的存款利息，远高于活期存款利息。如果开展地方国库现金管理，财政部门可以根据库底资金余缺情况，减少债务规模，降低筹资成本，并可通过运用闲置的国库资金进行国库现金管理操作而获取一定收益，有助于降低地方政府的债务成本，减轻还本付息压力。
3.财政部、人总行的国库现金管理运作和国外经验为地方国库现金管理提供了借鉴。为推动国库现金管理，人民银行与财政部已达成共识，明确了人民银行作为操作主体进行日常国库现金操作，并已初步建立我国国库现金管理的制度框架，中央国库现金管理操作为地方国库现金运作提供了有益借鉴。同时，美国、英国、意大利等发达国家先进的国库现金管理经验和做法，对我们也有着重要的借鉴意义。
4.国库快捷、畅通的资金清算渠道为国库现金管理提供了便利。近年来，国库部门建立了直达、畅通的资金汇划渠道，人民银行各级国库作为中国现代化支付系统的参与者，拥有自己独立的支付系统行号和资金汇划、清算方式，使国库部门从一个相对封闭、相对间接的资金清算体系转换到一个开放直接的资金清算体系，特别是是国库会计数据集中系统上线后，各级国库“一点式接入，一点式清算”，国库资金的汇划速度进一步加快，使国库系统功能更加强大，为国库现金管理操作提供了便利的资金清算渠道。
5.国库现金预测能力不断提高为国库现金管理提供了准确依据。近年来，人民银行国库收支分析手段和能力不断提高，培养了一批掌握经济、金融、财税等知识于一体的综合型调查研究队伍，在全国统一推广应用了集国债管理、收支统计分析、纳税分析、现金管理、国库监管、国库综合等一体的“国家金库管理信息系统”，建立了完整的“县域经济金融数据库”，实行了国库库存日报、收支月报、季度收支分析报告逐级报送制度，对国库库存余额与结构的数据分析以及国库现金流变动趋势预测工作逐步加强，为提高财政政策、货币政策调控的有效性和协调性，提高现金管理预测和操作的准确性提供依据。
二、开展地方国库现金管理的操作难点
1.库存波动的不稳定性。随着张掖市地方财政收支规模的大幅增长，国库库存余额波动幅度也在不断加大（如图2所示），并呈现两大规律：一是由于财政收支季节性特点，在同一年度内国库库存余额波动较大，具有明显的季节特征。总体而言，每年1、2月库存变动较为平稳，3月开始逐月上升，除5、7月因办理退库较多导致库存略有回落外，一般在10月或11月达到全年最高点，12月库存则显著下降。二是各月库存走势均呈峰谷状。受税款征收特点的影响，每月10-15日库存平均余额达到当月最高峰，上旬和下旬库存余额相对较低，尤其是月初，形成相对的谷底，如此循环往复，并随收入的不断增加形成库存新高。以2012年张掖市库存数据为例，全年最低库存为2月56642.96万元，最高库存为10月160079.22万元，极差达103436.26万元，较2009年极差增加了1.3倍；标准差从2009年的25720.33万元增加至2012年的31553.53万元，增加了1.23倍；方差较2009年也增加了1.51倍，说明库存余额离散趋势比较明显，波动性逐步加大。
虽然张掖市国库库存总体上呈波动起伏增长态势，但通过对历年数据的观察和分析，发现其波动仍有一定规律可循，库存余额保持着较强的年内季节性变化规律。在年度各月中，往往都存在“M”型的季节变化规律，波动幅度不断增大，尤其是12月份，由于财政预算制度的软约束，财政支出时间上不均衡，大量的支出集中在年末，国库库存余额急剧下降，国库库存余额的大幅波动与年末异常对货币市场的不确定性影响越发显著。
2.库存增长的多因素性。库存的高位沉淀是多因素作用的结果，除经济增长原因外，张掖市自2003年开始实施财政国库集中支付，将原先分散在各预算单位的财政性资金集中回流至人民银行国库，导致财政存款在国库的大量增加。同时，所得税改革及国内增值税和消费税返还政策调整，中央财力大大增强，国家转移支付力度日渐加强。中央专项补助的增加，缓解了地方财力的紧张状况，相应地增加了库存资金量。
3.库存预测的准确性。进行国库现金管理，应当加强对国库资金余额与结构的数据分析以及未来变动趋势的预测和数量化研究。同时，以预测分析为基础，积极探索把国库资金数量调控到较均衡状态的手段和方式，包括摸索动态分析预测模型，确定最佳库存余额，使库存保持在一个合理的水平，提高资金使用效率，降低资金成本。我们调取张掖市2009年1月至2012年12月国库库存余额，利用Gensus X12 季节调整加法模型，得到季节性因素引起的库存波动规律（如图1所示），发现地方国库库存具有固定趋势、季节性趋势和随机性趋势，受多因素的影响，其预测值精确度难以保证。
4.预算编制与执行的不合理性。一是财政部门预算不够科学。目前，地方财政还没有实现完全意义上部门预算，预算编制较多的是依靠历史经验和政府部门指导性意见制定本年财政收支计划，缺少科学的预测方法，准确性不高；二是预算编制时间滞后。财政预算计划必须经过人大会审议通过，一般要到3、4月份才能出台，国库部门在此期间无法根据预算计划对库款支拨业务进行审核，财政安排的随意性较大；三是预算收支项目进度不均衡。由于预算收支项目多，在执行时间和进度上不可能完全一致。
5.对货币政策与货币市场的不确定性影响。地方国库现金管理实际上是一把“双刃剑”，国库存款余额作为人民银行资产负债的重要组成部分，反映在货币当局资产负债表中为负债方的政府存款，当其他项目不变时，政府存款的变动会引起基础货币的反向变动，在货币乘数的放大作用下，进而引起货币供应量呈数倍的反向变动。如果仅以财政部门主导地方国库现金管理工作，必然以提高国库资金的收益性为唯一标准，而忽视国库现金管理活动对货币供应量的影响，与货币政策调控产生冲突。
同时，地方国库现金管理将在一定程度上影响银行体系流动性与货币市场利率水平，对货币市场产生冲击。当国库资金通过招标方式进入商业银行时，会增强金融机构的流动性，资金供给量的增大会减少资金的融入成本，使市场利率降低；反之，亦然。而市场利率的变动又会对货币供应量产生影响。可以预见，开展地方国库现金管理会使金融市场资金供应更加充足，随着国库现金管理的正式启动，沉淀在央行国库账户上的大量闲置现金得到释放，其结果将大幅增加货币市场的流动性，在较长的时期内逐渐推低货币市场利率。
三、推动地方国库现金管理的工作思路
1.积极稳妥、统筹兼顾，在国库现金管理中努力实现财政政策与货币政策的有机协调。当前对于地方国库现金管理宜“疏”不宜“堵”，应采取疏导的策略积极予以推动。一是国库部门要加强与地方财政部门的沟通与协调，共同推进地方国库现金管理工作；二是密切关注地方政府和财政部门的需求；三是要尊重地方政府利用当地金融资源发展经济的主观意愿。只有通过“疏”而不是“堵”的办法，统筹兼顾，才有利于实现财政政策与货币政策的有机协调。四是应在保证货币政策独立性、中央银行和政府协调货币政策操作和现金管理活动的基础上，配合开展。
2.求大同、存小异，积极推动地方国库现金管理制度与办法尽快颁布。财政部门、人民银行及地方政府三方在地方国库现金管理的基本目标以及出发点方面应该说是相同的，分歧主要表现在一些操作层面。各方面应本着求大同存小异的原则，加强沟通与协商，积极推动地方国库现金管理制度建设，尽快出台相关制度办法，在制度办法中妥善协调和解决存在的分歧和难点问题，做到统一规范、有章可循。
3.研究现金管理运作的风险性。开展国库现金管理，首要确保安全性。在存款银行的选择上，要进行以公开、公平、公正的市场招标方式，避免行政手段，避免地方政府的干扰。同时，开展商业银行定期存款，存款银行需要为每笔存款提供质押品。而商业银行在股份化改革后，各银行的分支机构无力提供质押品，如需要总行提供质押品，如何监督管理质押品值得我们深入研究。
4.逐步建立地方国库现金流预测工作机制。一是积极开展分析指标选取、预测模型建立、专题调研、资料库建设等方面基础工作。二是统一开发操作性强、自动化水平高的动态分析模型，为开展地方国库资金流量存量、结构数据以及未来变动趋势的预测和数量化等内容的研究创造便利条件和先进手段。三是加强与财政部门、商业银行等部门的沟通与交流，逐步建立国库与财政部门、银行之间的信息交流机制，实现资源共享，为提高财政政策、货币政策调控的有效性和协调性，提高现金管理预测和操作的准确性提供依据。
5.加强非税收入管理。目前受管理手段、地方利益、认识偏差等多方面的原因，非税收入尚未完全纳入国库管理，无法全面、准确、完整地反映国库收支情况。因此，国库部门应加强与政府相关部门积极协调沟通，应将全部非税收入纳入国库管理，全面反映地方财力，扩大可操作资金规模。
6.建立财政和人民银行的协调机制。地方国库现金管理工作牵涉面广，涉及到财政、人民银行以及地方政府等多个部门，应合理划分财政和人民银行在地方国库现金管理中的职责。财政部门要周密安排每年的财政预算，严格按照计划进行预算支出，并负责对国库资金使用进行预测。人民银行要及时掌握各级财政预算内外资金库存情况，为地方国库现金管理决策提供第一时点信息，并配合财政部门在第一时间里灵活调度各级财政资金，确保各级财政用款。同时，建立财政部门与人民银行的对话机制，保证信息的及时沟通，处理之间可能产生的分歧或政策问题。
7.开展地方国库现金管理操作试点。可选择条件具备且意愿强烈的地区进行试点，不断探索采取在商业银行定期存款和进入货币市场运作等方式的规范流程，及时发现和研究运行中出现的问题，为逐步扩大试点范围拓展思路、丰富经验，在确保国库资金安全的前提下，稳步推进地方国库现金管理工作有效开展。
参考文献：
[1]《中央国库现金管理暂行办法》（财库【2006】3号）.
[2]吴金友：“中央国库现金管理研究”，《预算管理与会计》，2010年05期.
[3]刘建鲁：“我国地方国库现金管理的战略选择”，《中国金融》，2008年17期.
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[5]高 平：“货币政策视觉：国库现金管理路径选择”，《金融会计》，2009年10期.