适应国库集中支付改革要求,完善行政事业单位预算管理
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摘要：国库集中支付是国家财政预算管理的重大改革，是构建社会主义公共财政框架的必然趋势。由于国库集中支付对传统的资金划拨方式、支付方式发生了根本性变化，从而对单位财务工作特别是预算管理工作提出了新的要求。适应国库集中支付改革要求，完善行政事业单位预算管理十分必要。
关键词：国库集中支付制度；行政事业单位；预算管理
一、国库集中支付制度的含义及其与传统分级分散拨付制的比较
国库集中支付是以国库单一账户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托的一种现代财政国库管理制度。国库集中支付改变现行财政性资金层层拨付程序，由财政部门通过国库单一账户体系，采用财政直接支付或财政授权支付方式，将财政性资金直接支付到收款人或用款单位账户。
与国库集中支付制与传统的分级分散拨付制比较，主要有以下两点区别：
（一）有效地规范了财政支出，加强了对财政资金的监督，提高了资金使用效益
分散支付制的弊端体现在两个方面：一是支出过程脱离财政监督。分散支付制度的突出特点是预算单位“自己点菜，自己买单”，其资金投向和用途财政部门只能依赖各支出部门的财务报告事后了解，不能及时发现和制止资金被挤占、挪用和浪费的现象；二是资金运行的信息反馈慢，由于财政资金不是存放于一个统一的账户，而是分散于各单位在商业银行开设的账户下，财政部门无法及时、准确地对整个资金的运转状况进行判断和分析，即使想监督管理，也会力不从心。
实行国库集中支付制后，财政能更有效地对部门资金使用进行事前监督，而不是事后监督，从而提高了资金的使用效益，有效地规范了财政支出，加强了对财政资金的监督，节约了财政资金。首先，实行国库集中支付制以后，支付中心按照部门预算和财政制度进行审核和拨款，凡支出内容、款项与预算不符者不予支付，严格按预算制度办事，从而硬化了预算约束。其次，对每项具体支出如人员经费、公用经费、专项经费进行严格审核。对人员经费而言，则政在制定经费标准的同时，对人员编制进行清理，有效地控制了人员经费，节约了财政资金。对公用经费而言，支付中心对每一笔支出的核销严格按规定审核，凡不符合规定的，不予报销，从而堵住了各种支出漏洞，强化了资金的使用监督和管理。对专项经费而言，通过严格执行政府采购制度和专项资金审计制度，确保了预算执行更科学、合理，基本杜绝了滥采滥购现象。
（二）简化了支出环节，避免了截留、挪用财政资金的问题
在分级分散拨付制下，财政资金拨付到主管部门（单位）后，采用层层下拨的方式，最终才落实到用款单位，中间环节过多，从而导致截留、挤占、挪用财政资金的现象十分严重，“雁过拔毛”就是分级分散拨付制的真实写照。实行国库集中支付制后，各单位的资金往来，财政资金拨付等都由财政专户一次拨付到位，不再层层划转，减少了中间环节，缩短了资金在途时间，同时也防止了专项资金被层层截留、挪用的情况，从而提高了财政资金的使用效益。
二、国库集中支付制度下，单位预算管理工作亟需改进
国库集中支付是继政府采购、部门预算、政府收支分类改革之后，国家财政预算管理的又一重大改革，是构建社会主义公共财政框架的必然趋势。多年的实践证明，国库集中支付不但增强了政府的宏观调控能力，提高了财政资金的使用效益，而且有利于加强财政监管，有效防止单位挤占、挪用和截留财政资金，从源头上预防和遏制各种腐败现象的滋生，对我国行政事业单位财务管理起到了积极作用。但由于国库集中支付对传统的资金划拨方式、支付方式发生了根本性变化，对单位财务工作特别是预算管理工作提出了新的要求。
（一）财务管理的重心向预算转移
实行国库集中支付前，财政资金是按年度预算批复直接划拨到预算单位银行账户的，各预算单位许多财务工作都是围绕资金管理来展开。上级主管部门要负责拨付和管理各基层预算单位的经费，基层预算单位更是“看钱吃饭”，根据单位的银行账户存款数额来安排工作。实行国库集中支付后，财政资金不再划拨到预算单位的基本账户，所有资金归属国库，单位只有用款指标和用款计划，各单位不再负责财政性资金的拨付。财务管理人员由管理资金账户转变为管理国库账户额度，财务管理的职能转向以预算管理为中心，以满足国库集中支付的要求。
（二）财务监督由事后监督变为事前和事中监督
实行国库集中支付前，由于财政资金是直接划拨到预算单位银行账户的，所以对资金使用的监督都只能是事后进行。实行国库集中支付后，财政资金不再划拨到预算单位银行账户，而是存放在国库单一账户体系中，采用财政直接支付或授权零余额账户支付的支付方式，财政部门能够对每项资金的使用的全过程，包括用款计划、授权额度和实际支付情况等进行全面监控，有效杜绝财政资金被截留、挪用等违法行为，确保财政资金得到安全、合法、有效使用。这就要求单位财务部门要更新传统的预算观念，进一步明确“有预算才能支出”、“预算不得随意调整”的刚性规定，强化部门预算约束力。
（三）财务管理人员岗位要求越来越高
实行国库集中支付后，单位财务管理重心由资金管理向全面预算管理转移，且所有支付由计算机系统自动审核完成。这就要求单位财务人员必须非常了解本单位的经济状况，熟悉财政政策，熟练运用现代的经济管理知识、财务知识，对单位未来一定时期的经济情况进行科学的规划，全面实行预算管理，并具备良好的会计电算化操作水平，以支持实现国库集中支付的客观要求。
三、适应国库集中支付改革要求，完善行政事业单位预算管理
（一）加强预算编制管理，提高预算的科学性、完整性和规范性
财政部门要制定科学标准预算周期，适当增加留给单位编制预算时间，部门预算编制工作涉及到单位的人事、资产、财务等业务，预算管理是一项系统工程，它体现单位内部各项资源的最优组合，不单是财务部门的工作，因专业强、工作量大，单位要成立专门机构加强协调。单位要综合考虑各种因素，规范基本支出预算编制，加强预算基础信息管理，净化财政供给范围，结合行政事业单位的职能调整和机构改革情况，在完成行政事业单位资产清查的基础上，修订和完善公用经费定额标准体系，提高支出预算的准确性，实现资源公平配置；改进预算收支的测算方法，提高预算编制的预见性，进一步夯实预算编制基础。
（二）加强预算执行管理，细化项目预算
通过制定预算编制管理的办法，使单位预算的编报和安排尽可能满足部门的基本需求和事业发展的刚性支出需求，提高预算到位率，原则上预算执行中不予追加，增强部门预算执行的严肃性；人大、监察、审计、业务主管部门应加强对行政事业单位预算执行情况检查和监督，通过定期的专项检查和不定期的日常抽查等方式，强化预算单位严格执行部门预算意识，及时发现预算执行中的问题，促进部门规范预算管理。单位在科学编制预算的基础上，严格按进度执行批复的预算和规定的财务开支标准，及时组织收入，科学合理安排支出，增强预算执行的均衡性，降低预算支出的波动幅度，加快预算执行进度，减少前松后紧，突击花钱现象，提高预算执行效率，减少和控制预算指标的大量结转；细化项目预算的编制，建立科学的项目预算管理库，每笔支出项目预算，既要按预算功能科目分类，又要根据单位实际按经济科目分类进行细化。项目管理库内的每个预算项目，细化到具体的使用范围，均可通过“金财”工程，实时网上共享，使预算实际执行部门和预算执行审核部门有据可查、有据可依，有效克服预算支出的随意性。
（三）提高行政事业单位国库集中收付的效率
国库部门如何有效减少资金划转环节，做到收纳税款和库款直拨到位，是国库集中收付改革的重要目标。首先，为改变目前我国全国性电子化银行清算系统不完善的状况，中国人民银行将通过建立中国现代化支付系统逐步形成一个以现代化支付系统为核心，商业银行行内系统并存，辅以同城票据交换的支付体系，国库部门紧紧抓住这一契机，积极争取，使人民银行地市以上国库成为支付系统的直接参与者，从而保证在现代化支付系统开通之后，可以直接通过这一系统实时地汇划资金，建立起国库独立、直达、畅通的资金支付清算系统。其次，应当积极依托中国现代化支付系统，开发财、税、库、行横向联网系统，通过数据一次录入相互使用来完成财政与征收机关对税款入库、库款的拨退付数据的再处理，实现税收收入及时入库及无纸化操作，进一步提高财政资金收入的安全性和及时性。同时，通过在横向联网上建立一个互动平台来实现各部门对资金运行信息的共享，满足国库对税款入库和库款的拨退付相关资料与数据的需求。再次，建立政府财务信息网络系统，满足对政府资金进行监督的需要。实行国库单一账户体系为基础的集中支付系统，必须在财政、商业银行、国库、税务、海关和预算支出部门之间建立政府财务信息系统联网，实行政府资金运用方面信息共享，加强对每一项财政收支进行监督和控制，确保国库资金安全。
（四）建立科学的绩效预算制度，有效评估部门预算执行情况
绩效预算管理改革是经济社会多种因素共同作用的产物，是预算管理改革发展到一定阶段的必然选择。他是市场经济体制下公共财政发展的必然取向。绩效预算改革在我国还是一个新生事物，还需要更多实践的摸索和考验，但绩效预算拥有广阔的前景和空间。财政部《关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告》中指出，我国“预算支出绩效考评试点从2007年的4个部门6个项目扩大到2008年的74个部门108个项目”。为此，财政部门要建立一套科学完善的绩效考核评价指标体系，根据预先制订绩效目标，将效益的评价结果同各部门的考核奖惩制度紧密结合起来，使科学的绩效考评制度真正得到贯彻，为提高部门预算执行力提供监督保障。
（五）切实提高财务人员的业务素质
传统意义上的行政事业单位财务人员的主要工作就是核算，把账记清楚了，年底能出报表就是能胜任财务工作，这种以“核算”为中心的财务管理模式造成目前行政事业单位财务人员素质的缺陷。如财务人员的学历层次低、职称水平低；沟通与学习能力有待加强；分析和处理各种财务关系的能力有待提高等。然而，预算工作从编制到执行都离不开会计人员的参与、实施，先进的预算管理理念和预算管理机制是提高单位预算管理的基础。因状况，发现企业在经营以及财务方面的问题，就必须对现金流量信息进行深入的分析研究，有针对性地进行分析利用，为经济决策提供支持。
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（作者单位：福建省财政厅）