工商行政指导服务科学发展探析
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2010年是我国经济社会发展形势最为复杂的一年，新的形势对工商部门服务科学发展提出了新的课题和挑战。深化行政指导工作，是工商部门应对挑战，贯彻科学发展观，落实建设服务型政府要求，实现监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法相统一的重要途径。
一、明确行政指导的发展导向，增强服务科学发展的意识
科学发展观的第一要务是发展，服务和促进经济社会发展是行政主体及其人员的核心使命。树立服务意识、改进管理方式，顺应由管理行政、秩序行政、指令行政转向服务行政、发展行政、指导行政这一时代潮流，是服务科学发展的本质要求。
行政指导这一新型的行政行为，是伴随现代政治和市场经济发展出现的重要的政治与行政现象。行政指导既是“有限政府”的产物，又是“有为政府”的产物。它对于行政主体来说是一种积极行政的行为；行政指导还是“服务政府”的产物，服务理念、责任意识是行政指导的内在鞭策力量。
我国行政指导的实质，可谓是一种发展型的行政指导制度。行政指导在我国的出现和实践，呈现出明显的发展导向。有别于最早产生行政指导的日本，我们的行政指导更多地体现了为推动发展而对国家权力的自制和退缩。行政指导实际上承担了改革试验的历史职能。中国经济体制改革由所谓的“行政统制经济”转到“市场引导经济”，其实就是一个行政指令不断消融而行政指导不断扩张的过程，其目的都是着眼于促进发展。市场经济体制的本质特征是“自由”加“和谐”，政府既不能盲目干预，又不可放任自流。行政指导正是以其本身特有的发展导向功能和均衡协调功能，成为政府推行行政指导的逻辑基础。
发展型行政指导的本质要求，与工商行政管理工作服务发展的根本目的是一致的。行政指导明确的发展导向，要求我们在全面推行行政指导工作中，更自觉地树立服务科学发展的意识，更清楚地认识行政指导在服务经济发展方式转变和结构调整、服务工商职能转变和职能落实、创新工商服务发展机制、提升服务层次中的重要作用，更深刻地理解行政指导与服务的关系，更准确地把握工商行政指导的目的、定位和方向，更有效地发挥行政指导服务科学发展的独特作用。
二、以行政指导为促进发展方式转型的抓手，确立工商部门在科学发展中不可或缺的地位
转变发展方式是科学发展的本质要求。20lO年2月，总书记在省部级主要领导干部学习班上提出，国际金融危机使我们转变发展方式、经济发展方式的问题更加凸显。国际金融危机对我国经济的冲击表面上是对经济增长速度的冲击，实质上是对经济发展方式的冲击，必须加快转变经济发展方式，为保持经济平稳较快增长增添推动力。能否突破长期惯性的增长模式，尽快实现转型，已成为我们面临的最大挑战。如果说改革开放以来加快发展是硬道理，现在则是加快转型是硬道理。
贯彻中央关于保持经济平稳较快发展与加快经济发展方式转变有机统一的精神，落实国家调整经济结构总体部署和产业调整、振兴规划，以及国家工商总局提出的“增加总量、扩大规模、鼓励先进、淘汰落后”，支持发展先进产业、配合淘汰落后产能的要求，工商部门把好市场主体准入关、扩大消费、促进就业等任务更加复杂和艰巨。深化行政指导，既是从服务宏观经济发展上创新体制机制，提高对国家经济发展政策的理解力和执行力的重要手段，也是总结应对国际金融危机以来工商部门服务发展的方式方法。不断完善和提升工商部门服务发展实际运作机制的重要方面。
一方面，充分发挥工商部门在政策与资讯等方面的优势，有效整合工商部门公共服务资源，将工商行政管理工光作中获取的相关信息进行收集、整理、分析，如开展市场主体登记信息综合分析，全面反映企业数量、经济规模、经济结构、产业优势等综合情况，产业结构与投资信息、公开企业信用信息、公开典型案例等，结合工商工作实际和各地产业特点，以促进和服务发展方式转变的实际作为，体现工商行政指导对科学发展的作用和价值。为政府决策、企业投资提供服务，为行政相对人提供有引导性的参考。同时，加强对企业信用意识、社会责任意识的引导。
另一方面，突出对转变发展方式越来越重要的生产要素进行行政指导，加强引导和管理。如实施知识产权战略、品牌战略中，商标行政指导具有非常重要的作用，尤其是在指导出口企业自主品牌培育等方面，对调整结构、促进创新体系建设具有重要意义。再如，贯彻中央“以创业带动就业”的积极就业政策，进一步加强支持自主创业、白谋职业等相关政策措施的指导，对引导和促进劳动密集型企业、中小企业、民营经济、各种服务业降低创业成本，减少创业风险，提高政策效应具有重要作用。
此外，通过行政指导和行政许可、行政执法等职能和其他派生职能的结合，可以发挥其在新农村建设、扩大消费等促进区域经济发展中的作用。如积极引导农村经纪人、农民专业合作社、农业龙头企业等适应市场。推广涉农合同示范文本和订单农业指导，积极引导农业生产、经营者运用农产品商标和地理标志增产增收，发挥行政指导在红盾护农、经纪活农、合同帮农、商标富农等服务“三农”工作机制中的作用，努力引导消费，为扩大消费需求、促进经济增长服务。
三、通过行政指导培育壮大市场主体，凸显工商部门服务发展的重要作用
市场主体的发展，是经济发展的基础。改革开放以来，我国经济发展取得的成就举世瞩目，但纵观中国发展的大格局。我国仍将长期处于社会主义初级阶段。在现阶段，我们仍面对市场主体发展不足或不成熟的状况，大量经验欠缺、能力不足或缺乏能力的大学生、居民、农民和返乡民工进入市场创业。这些市场经济经验不足、弱小的市场主体，迫切需要予以指导服务、扶持帮助。同时，处于激烈市场竞争和经受金融危机影响。遇到诸多困难的各类企业要保持稳定持续发展，对行政部门加强指导服务、落实帮扶措施也提出了更高的要求。工商部门应把培育市场主体作为一项重要任务，将行政指导与其他一系列扶持政策措施相结合，着力推进服务市场主体的体制机制建设。不断推动服务发展模式向更高形式提升，促进各类市场主体发展壮大。
企业是“经济细胞”，经济发展好不好，关键在企业的发展。通过行政指导让更多企业存续、发展和壮大，是行政指导的终极目标之一，是工商行政指导的一个重要功能。2009年在国际金融危机冲击中，各级T商部门加大对企业的帮扶和指导，实行了许多宽松的政策和提高公共服务水平的措施办法。各地、出台支持企业，服务经济发展的政策文件之多，为历年之最。这实际上是抓住时机，举全系统之力，进行了大范围、大规模的行政指导，得到了各级党委政府的肯定和社会各界的好评。
行政指导工作涉及工商工作的方方面面，应侧重于从与企业需求最为密切的企业市场准入、维权发展、规范经营、违法查纠等方面切人，在既有工作基础上，通过
行政指导，把培育壮大市场主体这一重要的职能T作提到更高的层次。一方面，在行政许可、行政执法中，指导市场主体的准入行为和竞争行为。这样的行政指导不仅可降低监管部门的行政成本，更重要的是降低社会成本，让企业事前预防，不出错、少出错，不对社会和企业的发展造成影响。另一方面，对市场主体自身的企业行为进行引导，如商标注册、合同管理、品牌推广等。这样的行政指导不仅使行政指导成为企业征信、授信的可行途径。而且对提高企业自律是很好的促进。由于自律比他律更有效率，更为长效，可使企业违法经营等风险发生率降低，监管部门的风险也相应地降低，从中也体现了行政指导在防范行政责任风险中的作用。
行政指导就是要疏导、缩短工商工作与市场主体的距离。在推行行政指导的过程中，要强调以服务对象为本，以市场主体的需求为导向，以工商部门的职能为基础，遵循市场主体的培育、壮大的客观发展规律，根据不同发展阶段市场主体的不同需求，进行分层、分类指导，并协同各类协会、中介组织还有市场业主等共同进行指导，使行政指导工作更直接连结市场主体，同时还要解决和企业沟通、建立关系的问题，搭建服务平台。开辟相关渠道。
工商机关是市场监管部门，从广义上讲，我们所有职能工作的履行，都是在服务发展。但高层次服务导向的监管，要求工商部门在执法的同时，应考虑执法的经济效果和社会效果，看其能否促进经济发展，促进社会和谐稳定；高层次服务导向的监管，要求工商部门给政府当好参谋，给企业当好指导员。从这个意义上说，工商行政指导是更高层次的监管服务、更科学的依法行政。通过行政指导，让行政许可的效能更高，让行政执法达到的效果更优，让市场主体的行为更规范、市场主体的发展更健康，从而使市场经营秩序更好，工商部门总体上服务经济发展的社会效果更好。
四、行政指导与监管执法相融合。以科学监管服务科学发展
行政指导如何与监管执法有机结合，是需要深入探讨的重要课题。在复杂的市场环境下，市场监管执法的难度进一步加大，及时有效查处各类违法经营、健全预警防范机制、提高应急处置能力，对科学监管提出了迫切的要求。在现有职责基础上推行适合当前形势和市场监管需要的行政指导，应是探索工商科学监管的重要内容。
行政指导与监管执法相辅相成。行政指导不是弱化监管，而是对监管的优化，是向科学监管的迈进。行政指导和行政处罚都只是管理手段，目的都是为了维护市场秩序，促进经济社会和谐发展，两者不可替代，不能偏废。行政指导更多的是立足于预防、规范，减少违法，尤其适用于传统监管方式难以解决和有效管理的难点、热点问题，是对传统工商行政管理的进一步完善，而不是一项新的工商职能。
依法监管是工商之本，但当前我们正处于发展的转型期，监管执法不能只强调合法性，必须充分考量合理性。监管的概念不能等同于处罚，如果把监管的职责予以扩充、外延，行政指导是对行政处罚等强制的补充和完善；如果以监管为统筹，可谓是一个监管的两种渠道，一个监管的两个方面或是监管的“一体两面”。即强制性行政与非强制性行政是工商监管执法的两翼，主体行政行为、辅助行政行为和服务发展其他的派生，在工商行政管理实际工作中相联动而非相区隔地进行。行政指导实质性地纳入了监管的范畴，作为依法行政方式拓展和延伸，融会在工商监管执法整体及其方式方法之中。也即行政指导在实际履行过程当中具有联动性，工商行政指导必须与工商行政管理各项业务工作相结合，与行政处罚、行政强制、行政许可等行政方式统一于工商行政管理工作之中。
行政指导作为一种行政行为的独立性是相对的，他更是一种可以通过渗透、嵌入到其他行政管理行为中而发生作用的行为。与相关行政管理行为融合互动，是处理好行政指导与监管执法的关系、完善行政指导实行方式的关键。虽然行政指导同相关行政管理行为相融合的紧密度和方式有所不同，但行政指导可以而且应当同其他行政管理行为相融合；在多数情况下，行政指导只有同相关行政管理行为融合才能有效发挥行政指导的作用，才能焕发出行政指导真正的生命力。工商行政指导只有与其他工商行政管理手段相互配合，才能实现工商行政指导效用的最大化。
行政指导与监管执法的融合，必然使行政指导特别是即时行政指导成为工商各职能部门和基层单位常态性的重要任务。因此，提高行政指导能力是基层建设的重要任务。
虽然行政指导在工商行政管理实践中已得到普遍运用，并发挥了重要作用，但总体上行政指导仍是一个理论基础较弱、实务问题较多、规范程度较低的行政现象，且法学界对行政指导的概念、性质，以及法律责任等仍有不少争议，这些不可避免地影响到行政指导的推广和行政指导积极作用的发挥。鉴此，我们在坚定推行行政指导的同时，一要考虑到地区间经济社会发展水平的差异性，因地、因时制宜地把握好“度”，并明了行政指导有其合理的边界。如我国在加入世贸组织的有关法律文件中已经郑重承诺，行政指导将受到世贸组织规则的约束。具体涉及的领域包括关税配额的行政指导，以政府补贴为主要支持手段的产业政策指导，支持农业所采取的行政指导等。二要防止不当指导可能出现的问题或负面影响。如授益性行政指导若缺乏对第三人的程序保护，容易导致对第三人利益的侵害；又如过度指导有可能抑制社会中介组织的健康发展；再如行政主体行政指导的自由裁量权过大，可能导致“行政法治空洞化”问题等。三要约束、规制指导行为，防范可能的廉政风险。