最低工资制度的国际比较及其启示

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一、 理论背景

（一） 经济学视角

最低工资较早时是个经济学问题。最低工资制度的理论起源于古典经济学的工资最低限度理论，最早由英国古典经济学家威廉・配第提出。此后亚当・斯密、杜尔阁、大卫・李嘉图等人都在此基础上提出了自己的观点，从而丰富完善了工资最低限度理论。当时的工资最低限度理论，是为了保障劳动者的最低生活需求这一基本目的。同时，最低工资理论是马克思工资理论的重要组成部分，马克思认为：在资本主义制度下，工人出卖劳动力的等价物就是工资；劳动力价值由身体要素和社会要素构成；劳动力价值的最低限度就是由身体因素决定的部分，它的货币表现就是工资的最低限度或最低工资。

国外经济学界对最低工资问题进行了大量研究，以20世纪40年代为界线，可以将这些研究分为两个阶段：第一阶段是从19世纪末到20世纪40年代，争论的焦点集中在“最低工资制度是否应该存在”这一问题上。在这一时期，很多经济学家对最低工资立法提出了批评，其中以斯蒂格勒1946年发表的《最低工资立法经济学》最具代表性。第二阶段从20世纪40年代至今。在这一阶段，世界上大多数国家陆续实行了最低工资制度，经济学家争论的焦点从“最低工资是否应该存在”转移到“应该制定多高的最低工资标准”这个问题上来。不过这一阶段的讨论没有达成一致的观点，讨论还在进行当中。

（二）法学视角

最低工资制度是国家对劳动力市场中弱势劳动者的一项重要保障，为劳动者的工资设置一个底线，通过法律强制性来保证劳动者的基本生存需要，所以最低工资理论也是法学领域的一个重要研究对象。

最低工资制度作为劳动基准法领域的重要内容，涉及劳动者、用人单位和政府三方关系，其中最低工资制度首先考虑的是劳动者的生存权。生存权是人的最基本权利，是公民维持其生存所必须的健康和生活保障的权利，是人享有其他权利的前提。后经各国学者的理论研究和实践检验，德国《魏玛宪法》在20世纪初确立了现代意义上的生存权，赋予生存权不仅是活下去的权利，并且是能够体现人的价值，使人有尊严地活下去的权利。此后生存权问题在各国宪法中逐渐得到体现。

劳动者的生存权至关重要，但也不可忽视另一方即用人单位的权利――经营权。在劳动关系中，用人单位的经营权从属于其财产权，这也可以理解为用人单位的生存权，毕竟用人单位大多具有营利性质。我国立法对劳动者的生存权采取的是倾斜保护的原则，相对来说对用人单位的财产权却关注不多。 最低工资对用人单位来说应当是作为一种准入标准，一个无力承担最低工资水平标准的企业应当被淘汰，这体现国家对用人单位财产权的干预，而财产权的保障也是现代法制社会核心价值之一。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，我国经济迅猛发展，急需法律加强对财产权的保护，我国宪法第四个修正案则顺应了这个趋势，加强了对财产权的保护。

二、国际经验

西方国家推行最低工资制度已经100多年了，各国根据自身的发展情况和历史条件，实施适合本国国情的最低工资制度。本文选取三种较为典型的情况加以介绍。

（一）全国性最低工资

全国性最低工资是由一个国家的立法机关或政府或指定的委员会，根据本国人民生存的需要及经济发展的水平和现实的经济条件，确立一个最低工资标准，运用于全国所有适用于该法律的对象。美国是实行全国性最低工资的典型国家，联邦最低工资最早出现是在1938年的《公平劳动标准法》中，不过该法案涉及内容很多，仅在第6条对最低工资制度作了规定，而后从1938年到2004年共颁布了43个修正案。直到2007年1月10日，美国众议院通过了《公平最低工资法》，该法律对1938年的《公平劳动标准法》作了修改，提高了最低工资标准。根据该法，2007年7月24日起，最低工资从当时的5.15美元/小时增加为5.85美元/小时；2008年7月24日，最低工资增加为6.55美元/小时，到了2009年7月24日则增加到7.25美元/小时。1938 年，美国刚刚颁布《公平劳动标准法》时，最低工资的覆盖面约占全部非管理人员工薪劳动者的 43%，主要涉及从事州际贸易的大型企业（制造业、采掘业和建筑业）的雇员。自此以后，美国联邦最低工资标准逐步提高，其覆盖面也逐步扩大，到20世纪90年代，其覆盖面大约为全部非管理人员的 88%。除了美国以外，实行全国性最低工资的国家还有法国、西班牙、葡萄牙、匈牙利、荷兰、新加坡和巴西等国家。

（二）地区性最低工资

地区性最低工资标准是根据国内不同地区经济发展水平的差异，制定适合于各个地区的最低工资水平。如日本的最低工资是县最低工资，即各县根据它们的经济发展水平和生活费用等实际情况设立不同的最低工资标准。此外，澳大利亚、印尼等国家也是实行地区性最低工资制度。

这种最低工资制度的一个缺点就是，如果最低工资标准过多，宣传又不到位，劳动者就会对各地的标准不太清楚，特别是当同一省份内的不同地区有不同的标准时，劳动者更是难以准确地了解，这样就为最低工资的执行及雇员的监督举报带来了一定的困难，同时，也为雇主违规提供了一个潜在的可能。因此，国外和国内都有学者指出，最低工资的标准不宜过多。

（三）行业性最低工资

实行行业性最低工资制度的国家，一般都是那些经济比较发达、劳动力市场的立法比较健全、集体谈判制度比较完善的国家，如德国、瑞典、丹麦、芬兰、意大利、奥地利、韩国等。它们制定最低工资标准的目的主要是为那些工人力量比较分散、组织起来比较困难、较难进行集体谈判的行业工人提供保护。“亚洲四小龙”之一的韩国，在 1986 年12月才通过最低工资制度，1987 年 7月开始正式实行。韩国的最低工资经工人代表、雇主组织以及公共利益部门代表各9人组成的最低工资委员会研究后，报劳动部部长决定。最低工资一律以小时工资进行计算，其标准主要参考生活费用、同类工人的工资水平和劳动生产率确定。它的最低工资制度就是先集中保障某些行业的工人，缩小差距之后，再逐步扩大到其他行业。

三、我国现状

（一）立法情况

我国早在1993年11月就由原劳动部颁发了《企业最低工资规定》这一部门性规章（行政规章）。随后，在1994年出台的《劳动法》中又进一步明确了最低工资制度的法律地位。2008年的《劳动合同法》及其实施条例里也规定了对违反最低工资者的处罚。2004 年的《最低工资规定》对 1993年的《企业最低工资规定》进行了修正和补充，涉及最低工资的构成、标准、形式、适用范围、制定程序、违反最低工资的救济和争议处理等方面。

在取得以上成绩的同时，我们也要看到，《劳动法》中仅有关于最低工资标准的参考因素和违反要求的惩罚规定，并未提及最低工资标准的构成要求。《劳动合同法》及其《实施条例》都限于原则性或衔接性的规定，均未明确最低工资构成范围。2004 年，《最低工资规定》第 12 条中说，在劳动者提供正常劳动的情况下，用人单位应支付给劳动者的工资在剔除下列各项以后，不得低于当地最低工资标准：一是延长工作时间工资；二是中班、夜班、高温、低温、井下、有毒有害等特殊工作环境条件下的津贴；三是法律、法规和国家规定的劳动者福利待遇等。这些条款同原劳动部1995年的《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》的通知中第54项的规定相比没有什么新进展。

（二）存在的问题

首先，我国最低工资的模式，主要是依据各地区的经济发展情况及其他因素而制定的。制定的最低工资标准按地方来划分，属于“一刀切”，不区分行业和工种，例如上海市2012年调整后的劳动者最低工资，为月最低工资1450元，小时最低工资为12.5元。这种模式虽然简单又方便实行，但具有一定的缺陷，不利于有效地保护不同行业、职位、工种劳动者的利益。

其次，现行《最低工资规定》中并没有明确说明，最低工资标准的内涵是否包含职工个人缴纳的社会保险费，只提到在确定和调整月最低工资标准时，应参考职工个人缴纳的社会保险费等因素。从全国情况来看，我国深圳、江苏的月最低工资标准包括劳动者个人应缴纳的各项社会保险费；而北京、上海等城市则不包括个人应缴纳的社会保险费。非全日制从业人员的小时最低工资标准，上海不包括个人和单位应缴纳的社会保险费，北京、江苏则包括。由于各地最低工资标准内涵不一致，会给最低工资制度的规范性和落实带来一些问题。

四、结论

与发达国家相比，我国的最低工资制度仍处于相对落后的位置，对劳动者的保障作用有限。我国的最低工资制度比较接近地区性最低工资类型，目前最大的问题在于最低工资标准内涵的不统一。作为一项规范的制度，全国最低工资标准的内涵应一致，要明确哪些应包括在最低工资标准范围内，哪些不包括。统一最低工资标准的内涵，也有利于劳动部门的监察与数据统计，更好地体现各省的经济社会发展水平和最低工资状况。

十报告将“实现城乡居民人均收入比2010年翻一番、收入分配差距缩小”作为全面建成小康社会的重要目标。2013年人力资源和社会保障工作明确提出，围绕民生为本、人才优先工作主线，深入实施更加积极的就业政策，加快完善城乡社会保障制度，切实加强人才队伍建设，全面深化人事制度改革，稳步推进工资制度改革，包括探索建立最低工资标准评估机制，稳慎调整最低工资标准。最低工资制度作为政府维护社会稳定的保障措施和体现社会公平的经济政策，应借党的十的东风，进一步明确立法目的、加快完善其法律规定，为构建和谐劳动关系与和谐社会发挥更好更大的作用。

（作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院）