福建推进基本公共服务均等化研究

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基本公共服务均等化是促进我国科学发展、构建和谐社会的一项重要内容。党的十六届五中全会提出了“公共服务均等化”，十六届六中全会又明确提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，十七大提出要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。福建在推进基本公共服务均等化进程中取得了一定的成效，但城乡统筹发展难度较大，基本公共服务均等化的财政投入和需求不相适应，基本公共服务水平有待进一步提高。

一、福建推进基本公共服务均等化的现状分析

基本公共服务是政府的基本责任、公民的基本权利。基本公共服务均等化即在承认不同地区、城乡、人群存在差别的前提下，保障所有国民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是强调“底线均等”。

（一）基本公共服务整体水平提高

近年来，福建省以基本公共服务均等化为目标，不断优化财政支出结构，加大对公共服务领域的资金投入，向相对落后的地区、农村地区和低收入人群倾斜。地方财政支出中，用于基本公共服务主要领域的科技、教育、卫生、文化支出比重逐步提高（见表1）。按全省总人口平均，1978年人均财政支出约60元，1985年突破100元，2001年突破1000元，2006年突破2000元，2007年达到2516元， 2009年则达到4050元。全省基本公共服务的整体水平不断提高。

（二）民生得到极大的改善

1.教育整体水平全面提升

福建省始终把优先发展教育作为坚持可持续发展战略的重要任务来抓，教育改革不断深入，教育整体水平得到全面提升。目前，福建省初步形成与改革开放和现代化建设相适应的教育体系，加大基础教育投入，加快发展职业教育和普通高中教育，稳定推进高校布局结构调整，提高农村教育水平，改善农村教育条件，为福建经济建设和社会发展提供了人才支持和知识储备。2007年，全省共有各类学校20090所，在校生770.66万人，比1978年增长40.4%；其中普通高等学校74所，比1978年增加58所，高校在校生数50.95万人，比1978年增长23.9倍。

2.医疗卫生水平出逐步提高

卫生事业稳步发展,城乡医疗体系逐步完善，卫生服务能力显著提高（见表2），尤其是基层医疗机构服务水平上了新台阶。2009年，全省新型农村合作医疗参合率达95.3%，农民工参加工伤保险行业范围进一步拓宽。

3.文化事业面貌改善

文化事业取得一定的发展。从2004-2009年，文化馆由78个增加到81个，公共图书馆从82个增加到85个，博物馆也增加了11个。

广播电视事业发展步伐不断加快。2009年，广播节目增加到86套，广播综合人口覆盖率97.64%；1千瓦以上电视发射台和转播增加10―25座，电视节目37套，电视人口综合覆盖率98.41%；全省有线电视用户从385.98万户增加到526.8万户，有线广播电视网络干线总长13.56万公里；出版图书从2004年的3067种发展到2009年的3422种，音像电子出版物复制0.83亿盒（张）。

4.就业再就业形势基本稳定

就业再就业成效斐然。重点加强城镇新增劳动力就业、农村富余劳动力转移就业、下岗失业人员再就业工作，强化毕业生就业指导和服务，完善街道（乡镇）、社区（村）劳动保障平台建设，推进就业服务体系建设向基层延伸。劳动关系和谐发展，用工环境不断优化。2009年，福建省新增城镇就业67.2万人，新增农业富余劳动力转移就业45.2万人，城镇登记失业率3.9%。

二、福建推进基本公共服务均等化存在的问题分析

（一）财力不足制约了财政提供基本公共服务的能力

随着经济的发展，福建省财政收入呈不断上升的趋势（见表1），这为基本公共服务提供了财力保障。但财政收入占GDP的比重不高，制约了财政支出能力（见表3），使得政府在满足基本公共需要的过程中“心有余而力不足”。

（二）标准的制定不能体现现实需求

推动基本公共服务均等化，必须先界定均等化标准，而标准的选择要具有可操作性：过高，限于财力难以实现；过低，则不能体现均等化的目标。但福建省制定的标准不能体现现实的需求：一方面，与全国其他地方一样，采用货币标准而非实物标准，而基本公共服务包括社会平等要素、地域平等要素和普遍开放要素，货币标准没能剔出物价因素，难以实现地域平等；另一方面，标准的出台落后于现实，这与我国政策决定程序相关，从提案到最后的落实，一般有2-3年的时滞，使得标准的推行与社会发展出现偏差。

（三）各地区支出水平不均衡

公共服务均等化有不同的层次，这是由公共服务的非竞争性和非排他性决定的。而基本公共服务处于最底层，要求各地应该享有大致相同的服务水平。福建各地区财政支出用于基本公共服务项目存在差异（见表4），与基本公共服务均等化要求还有较大距离。厦门经济在全省排名较前，其基本公共服务项目的投入也相对较多，而经济排名靠后的地区，其支出相对也比较少。

（四）各项基本公共服务的投入存在失衡现象

首先，整体而言，福建的财政资金投入更多是偏向于容易产生效益的经济领域，社会性公共服务领域由于其“软约束”效应，投入相对较少。所以，财政资金在经济性公共服务和社会性公共服务之间出现失衡。

其次，同一地区在不同种类的社会性公共服务间也存在失衡。一方面，不同项目间投入存在差异（见表4），科技、医疗卫生投入比重较小；另一方面，整体的比重处于较低水平，基本公共服务上能分到的有限公共资源少。根据全面建设小康社会的目标，到2020 年我国要实现全面建设小康社会，其水平相当于目前中等收入国家的水平。而目前中等收入国家公共教育支出占GDP 的比重为4.8%，公共医疗卫生支出占GDP 的比重为3.1 %。因此，要达到全面建设小康社会即中等收入水平，福建省满足上述4项重点公共服务目标的公共支出要达到7.9%，而目前福建省对于上述4项事业支出比例还不足目标的一半，想要达到上述目标，难度还是相当大的。

三、福建进一步推进基本公共服务均等化的政策建议

（一）出台基本公共服务均等化的战略规划

福建已具备推进公共服务均等化的条件，又拥有海西建设的战略发展机遇，所以，应结合福建省情，推出均等化基本公共服务的阶段计划。研究制定福建基本公共服务的专项战略规划，为实践提供依据。今年是“十一五”的最后一年，利用今年做好调研，规划以10年为限，并逐年推出年度计划，规划要有层次性，从而使全省推进基本公共服务均等化的进度、目标、责任具体化，有较强的操作性。

（二）增强公共服务均等化财力

支持公共服务水平的提高和公共服务的均等化，离不开充足的财力支持。发展经济是增加财政收入的根本途径，而经济的发展与公共服务供给水平又存在相互依赖的关系（见图1）。因此，福建应努力发展经济，培育新的经济增长点，加快公共财政体制改革，努力提高财政收入占GDP 的比重，增强公共服务的供给能力。

（三）界定基本公共服务均等化标准

统筹考虑各地实际情况，根据公共需求和社会经济发展水平，以规划为蓝本，制定和完善基本公共服务标准，为基本公共服务的主体提供依据。标准界定，不但要考虑财力状况，同时还要考虑人口因素，人口规模的变化、人口结构的变迁、人们需求的提高等都是不可忽视的。基本原则是：基本公共服务标准必须使财政供给能力具有可持续性。同时，加强政府公共服务能力建设，缩短标准制定的时滞，实践中可设立专门的部门，专司公共服务，加强上下级政府间的分工与协作，提高基本公共服务的供给效率。

（四）优化财政支出结构

为实现基本公共服务均等化，福建应调整财政支出结构，把稀缺的公共资源用于基本公共服务领域。一方面，要加大投入，向社会各阶层提供均等的教育、医疗卫生、社会保障等服务，提供均等的就业机会，改变处于社会最底层人们的现状，要求政府从一般性竞争领域退出，财政资金应更多地投向基本公共服务领域，加强对社会薄弱环节的支持，并形成长效机制；另一方面，对不同地区要统筹发展，要充分考虑各地实情，严格按标准提供，保证低收入群体能够享受到基本公共服务，而对城乡中等收入以上人群，可更多以缴费型的公共服务项目为主。这也是缩小区域差异、达到均等化目标的内在要求。

（五）引入完善的配套措施

1.建设基本公共服务绩效评估制度

按照科学发展观的要求，把基本公共服务纳入政绩考核。“十一五”规划已经开始注重构建公共服务方面的指标，并将其作为配置公共资源的重要依据。各级政府应改变目前地方政府政绩考核体系，推进以基本公共服务均等化为主要内容的绩效评估，并对典型区域与典型领域进行数量与质量测评，以监督地方政府推进基本公共服务均等化。

2.实行责任问责制和责任追究制

各级政府要按照评价指标体系的要求，对部门实行严格的公共服务问责制，实行权责结合，以便使规划得以更好地实施。以公共服务型政府为要求，关注社会民生，强化对各地经济实力、财力状况、公共服务提供等情况进行充分监督、审计，对于违规政府实行相应的处罚，使政府与干部都能以服务人民为己任，在绩效考核中结合公共服务问责制。

（作者单位: 1.漳州师范学院经济学系；2.漳州市芗城区南坑街道办事处）