如何完善我国证券市场的功能监管
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2005年以来，无论本国的金融服务公司还是外资金融服务公司都在积极地制定战略，以便在中国的金融市场竞争中取得有利的地位，成千上万的顾客和资本成为它们争夺的目标。而今我们自己困惑的是，我们国家至今还没有形成完善的法律框架体系对证券市场实行功能监管，而法律恰恰是管理者为调整日益发展的金融市场而寻找的一系列措施以及对这些措施的合理修整，使法制框架合理化的不懈努力，能够妥善地解决证券公司和各种金融服务部门之间的利益之争，并且促使证券市场上的各种金融服务部门不断地拓展它的产品和服务。
一、市场引起的功能监管问题
在证券市场上，证券公司可以从事银行所不能从事的业务，它们可以承销和买卖证券，可以组织共同基金并分配共同基金的股票资金收益，可以从事商品期货交易。从事这些业务的证券公司可能是某些大型金融公司的一部分。而这种大型金融服务公司通常也包括保险公司和商业企业。
在发达国家，随着证券公司和其它非银行金融服务公司越来越多的经营与银行类似的业务，银行的管理者不得不设法通过解释原有的法规中的语句来保护银行的权力，使银行拥有越来越多的权力。具体地说，银行可以设立附属的经纪商，这些经纪商通过承销和买卖政府债券和其它证券而获益，并且这些证券附属机构也可以承销与买卖股票。银行可以直接或通过附属机构来从事私人投资业务、买卖债券，并可以从事一些保险业务。银行或它们的附属机构也可以是投资顾问。它们充当共同基金的投资顾问、管理者、托管人和过户人，充当共同基金的零售商，充当封闭式投资公司的发起人，普通的合作伙伴、投资顾问、管理者和托管人，充当各种年金的投资顾问和固定与浮动年金的零售人，充当私人投资基金的发起人，普通的合作伙伴、投资顾问、管理者和托管人，充当期货商、商品交易顾问和商品期货合作基金经理人等。
功能监管的拥护者主要是证券行业和证券交易委员会，它们认为由于存在对法律不一致的解释和实施，为了创造一个没有漏洞的监管体系，由一个机构来集中解释和实施一项管理特定功能的法律是有益的。拥护者同样认为，为了促进金融业各部门的公平竞争，并向投资者提供一种更加连贯的保护标准，功能监管是必不可少的。它们相信，只由一个机构致力于证券法规的监管，可以充分地审查和实施这些法律。如果使公司的证券业务面临来自于证券交易委员会和银行业监管者的双重监管，会给公司造成沉重负担，并且会导致潜在的不一致的要求。
实际上，功能监管是基于投资者的行为而不是基于它的身份进行监管。如果基于身份进行监管，通过银行购买证券的投资者与通过经纪商购买证券的投资者相比，受到了不同程度的保护。如果这样造成的差异会为投资者提供扭曲的服务。为了消除对投资者保护的区别，美国要采用一种针对证券市场上所有参与者的功能监管系统。
功能监管至少以两种形式出现。比较温和的方式将所有从事相同活动的公司接受相同的规划的管制，但是没有必要由相同政府机构进行管理和实施这些规划。比较彻底的方式是使所有从事相同活动的公司接受相同规划的管制，并且，由相同的政府机构进行管理并实施这些规则。而且监管者得到一个特点功能或机构的管辖权的时候，一个监管机构通常可以在对这个机构具有管辖权的部门，找到自己的合作伙伴。
二、美国对证券业和证券公司监管的特点
（一）美国证券交易委员会的监管权
美国证券交易委员会具有对所有主体实施《联邦证券法》的管辖权，包括银行。这是功能监管的一种。证券交易委员会同样具有几种从事证券业务的主体进行注册的权力；审查这些主体的权力；采用特殊的法规来管理这些主体的经营，使它们的行为符合美国《联邦证券法》的权力，证券交易委员会的这种监管权适用于证券业的大多数参与者。根据公司的功能而不是公司的类型。银行可以不用作为经纪商和投资顾问进行注册并接受监管。特别是与银行机构不同的是，证券交易委员会不对控股公司或证券公司其他附属机构进行监管，它也不负责审批证券公司和它们的控股公司的收购行为。证券交易委员会的监管只局限于具有特殊的功能的特殊主体，比如经纪商，要求这些主体根据美国以《联邦证券法》进行注册。对于证券行业的特定主体，可能是银行、政府债券交易商、市政债券交易商、过户人和清算，证券交易委员会与州和联邦银行管理者、市政债券立法委员会、财政部门分享监管权。
美国的证券交易委员会与州证券委员会分享对经纪商、投资顾问和投资公司的监管权。而且证券交易委员会与州保险委员会分享对注册成为保险的经纪商的监管权以及对发行浮动利率保险产品公司的监管权。虽然证券交易委员会负责规则的制定和实施，但证券交易委员会已经把对经济商的监管权限委托美国的全国证券交易协会。除了交易记录审查这一部分主要是由全国证券交易商完成之外，证券交易委员会独自监督《1940年投资公司法》的实施。证券交易委员会，也对《投资顾问法》的实施进行直接的监督。
（二）对共同基金和其他投资公司的监管
美国的证券业是全球最发达的。近年来，引起公众注意的是银行的证券业务，即对共同基金和其他投资公司的管理，受到证券交易委员会的极大关注。对共同基金和其他根据《1940年投资公司法》注册的金融公司进行广泛的审查和管理。证券交易委员会的这种权力是十分普遍的，这种权力对银行控股公司及其附属机构所从事的证券活动仍然具有管辖权。银行下属的投资公司同所有其他的投资公司一样，都要遵守相同的法规并受到证券交易委员会同等程度的监管。银行并不能免除受《1940年投资公司法》中关于投资顾问的限制。同任何其他投资顾问一样，银行作为投资公司的投资顾问，也要受到同样的监管，证券交易委员会有权审查银行保管的关于下属投资公司经营的记录。由银行管理的两种专业类型的共同投资工具，普通信托基金和集体投资基金可以免除《1940年投资公司法》中关于注册的要求，普通的信托基金在美国是银行的信托部门为了它们的信用账户的投资而设立的共同投资基金。根据美国的信托法，普通信托基金受到详细而严格的管理。
（三）对经纪人和交易商业务的监管
依照美国的《证券交易法》规定，银行不能算做经纪人和交易商。大多数的证券法规都包括了这一相似的条款。银行可以开展经纪人业务而不需要作为经纪商在证券交易委员会的注册，也没有必要成为全国证券交易商协会的成员。然而，银行的非银行附属机构并不适用于这种例外情况，为了开展经纪人或交易商业务，它们必须像任何其他的经济商一样在证券交易委员会和州政府注册，而且必须成为全国证券交易商协会的成员。在美国，银行可以不受《格拉斯―――斯蒂格尔法案》和《联邦存款保险公司法》的限制，直接从事许多重要形式的证券交易活动，比如包销公司债券的做市商。由银行开展的零售经纪人活动实际上是由注册经纪商开展的，因此受到证券交易委员会和全国证券交易商协会的监管。普通账户管理局在1995年9月的一份报告中指出，银行开展的零售业务中有88%是由注册经济商开展的，另外由银行直接开展的12%的业务是贴水的经纪业务，也就是说，银行只接受顾问买卖证券的指令，而不给顾客任何投资建议。一些银行通过分支机构或控股人的签约，然后共同以银行的名义设立经纪公司。据统计，在美国11000家银行中，只有287家直接参与证券的零售业务。那些直接从事证券零售业务的银行分别受到相应的美国联邦银行的监管，联邦银行机构采用了出自证券交易委员会规划的审批原则和全国证券交易商协会规则的非存款投资工具的零售原则进行监管。与交易商相比，银行受到了更加严格的投资管理。
（四）对控股银行发行证券的规范管理
由于美国的证券业很发达，银行发行的证券不需要在证券交易委员会注册，但要在适当的联邦银行机构注册。虽然，这些证券不在证券交易委员会注册，但是这些证券的出售必须符合《联邦证券法》的反欺诈条款和联邦银行机构的披露准则，而联邦银行的披露准则融合了证券交易委员会关于注册和公开证券的形式、规则和披露的要求。美国大部分银行组织都有一个银行控股母公司。那些没有控股公司的银行组织，通常股东人数比较少，而且它们的股票不公开出售和交易。银行控股公司所发行的证券没有任何的豁免权，必须像其他公司发行的证券一样在证券交易委员会注册。
（五）对商品期货业务的监管
美国的商品期货交易委员会对商品期货交易具有排他性的管辖权。商品期货交易委员会已经把许多对期货业的监管托付给全国期货委员会和期货业的自律组织，由于有关期货业务的州法律几乎都不起作用，所以商品期货交易委员会和全国期货委员会独自管理和审查商品交易顾问、商品基金管理者、期货佣金商、介绍经纪人、交易董事会和它们的合约市场。商品交易顾问也可以是投资顾问，因此，它必须在证券交易委员会注册，并在受商品期货委员会管理的同时，受到证券交易委员会和州政府的管理。同样，期货佣金商也可以是经纪商，因此必须在证券交易委员会注册，并受期货交易委员会和州政府的管理。银行的信托业务和混合投资工具获得期货法律豁免的可能性非常小，并且期货法律不允许银行在不注册和不接受期货交易委员会管理的情况下从事商品期货业务。另外的期货交易委员会管辖权的辖免是允许银行和其他的市场参与者从事金融衍生工具业务，但这些业务不包括更换业务、买方期权、卖方期权和远期合同。许多市场参与者都在期货交易委员会的允许之下从事这些衍生工具业务。
（六）对保险业务的监管
在美国，根据《麦克卡伦―――费格森法》，国会把对保险业务的大部分监管权留给了州保险委员会。州保险法通常不包括任何银行的豁免权。这样，从事保险和保险业务的银行及其分支机构，必须注册成为保险或保险公司，并且接受州保险委员会的审查的监管。根据美国《国家银行法》，国内银行所开展的保险业务也许不会受到州的管辖。但是在实践中，国内银行通常将它们的保险部门在州保险委员会注册，或者建立在州保险委员会注册的保险附属机构，除非政府根据《反附属机构法》禁止银行和银行附属机构在州保险委员会注册，从而禁止银行从事保险业务。由于州保险法规不包括银行的
豁免权，所以在这个领域尚未出现关于功能监管的争论。
（一）放宽对金融同业合作的监管
我国也一样，证券、银行、保险的金融企业属性，决定了三者在经营的产品、服务和客户对象以及运行模式上具有很强的同质性。但我国目前是分业经营、分业监管。因此，借鉴美国的监管模式，从能够发挥各自优势的相互业务入手，从管理上加大三者之间的合作，对我国证券业的发展是很有好处的。从我国证券、银行、保险在业务领域合作的现状看，银行销售保险产品的业务发展速度较快，目前保险公司的产品50%以上均是通过银行销售得以实现的。面对银行销售证券公司产品的规模现在还非常有限，其原因主要有两个：一是由于证券行业在中国属于高风险行业，其经营产品与银行经营的产品相比，具有一定的风险性。商业银行从审慎经营的原则出发，在对销售的产品进行审核时，更注重产品的安全性和证券公司的质量和经营状况，这在某种程度上限制了银行与证券公司在销售业务方面的合作；二是由于证券公司在选择与银行的合作业务时，过分注重对自身权利的保护，而失去了与银行在某些业务领域的合作。但随着证券、银行和保险业务合作领域的不断扩大。各方对相互业务的需求会越来越大，为此，作为证券市场监管主体的证监会，应在认真进行市场调研分析的基础上，鼓励证券公司积极创新产品，主动与人民银行、银监会和保监会沟通情况，联合出台相关相互的制度办法。
（二）完善监管体制，形成证券、银行和保险的互动机制
我国要充分发挥证券、银行、保险业务各自的优势，并通过建立完善的试点机制，选择资产质量好，创新能力强，经营规范广的公司进行各项创新业务的试点，确保各项合作业务的顺利开展。我国目前实行的分业经营，人为地将三个市场的资金流动分割，虽然在某种程度上可以防止三者间的风险传递，但也限制了三大市场的共同发展，使中央银行的公开市场操作，宏观调控手段运用失灵，或出现“不作为现象”。我国货币市场不活跃、证券市场多次大起大落、保险市场的步履蹒跚，与三大市场沟通渠道阻塞有必然的关系。在目前全球证券、银行、保险业飞速发展的新形势下，中国金融改革滞后问题越显突出、反映在三大市场关系上，明显缺乏协调机制，存在制度设计割裂，短期行为显著，各环节阻梗多，效果不佳的问题。因此，我国应该借鉴发达国家的经验积极推进证券银行与保险配套改革与协调发展，逐步把货币市场、资本市场、保险市场的运作，统一纳入国家宏观调控的法定范围之内。完善政策导向，让视野全方位关注三大市场互动，健全和完善政策的传导机制，进一步扩大保险资金的入市规模，逐步取消银行资金进入证券市场的禁止性规定，通过建立畅通的资金互流渠道，消除三大市场之间资金流通的不合理管制，从而形成协调监管的模式。
（三）完善证券交易信息披露的监管
在我国，证券市场的新股发行基本上是靠行政手段规定的做法。按照市场机制的原则，兼顾股份制改造和证券市场的现状和发展，确定股票发行的适度规模，应该是依市场需求而定的，而政府的规模控制只能是指导性计划，但我国目前还不是这样，也没有实现像美国那样功能监管的原则。我国应该对证券发行与上市一体的实质审批进行分解，将发行定价和上市审批相分离，通过相互监督制衡，使投资者利益得到更有效的保护。同时，要不断提高证券发行信息的真实性和有效性，逐步将实质审批过渡到对证券发行信息披露的监管，最终实现证券发行注册制，与时同时，应放开证券发行审批机关限制的定价范围，逐步将证券发行定价的确定转移到由发行者与承销机构根据市场需求协商确定。2005年1月1日，我国已经开始试行证券发行的寻价制度，第一支通过寻价方式确定发行价格的股票“华电国际”，已于2005年2月3日成功上市发行。实践表明，这种市场化的定价方式一方面会使得证券发行价格充分发映发行企业的真实价值，使目前过低的发行市盈率带来的发行市场超额利润转化为发行企业的发行收益；另一方面，承销商的发行风险使承销商与发行者协商发行价格时更多代表投资者的利益，使投资者利益得到更有效的保护；此外，这种市场化的证券发行定价方式还能起到规范证券发行市场竞争的作用，提高证券经营机构的市场开拓和研究能力，提高服务质量，从而全面提高证券发行市场的效率。
（四）完善我国证券发行的保荐人制度
2003年12月29日，证监会正式出台了《证券发行上市保荐制度暂行办法》，并于2004年2月1日起正式施行。该办法的出台，标志着我国证券发行上市开始实施保荐人制度。但由于我国目前处于保荐制度实行初期，制度本身的不完善和保荐人专业经验的不足，导致实施保荐人制度后证券发行上市市场仍存在很多问题。2004年7月12日，通过保荐人制度上市发行的“江苏琼花”，由于对委托理财业务瞒而不报，被深交所公开谴责。证监会随之对“江苏琼花”招股说明书涉嫌虚假记载和重大遗漏进行立案稽查。这一事件的爆发，对刚刚实行的保荐人制度提出了严峻的挑战。其问题的实质在于中国的证券市场诚信力缺失，证券公司仍处于恶性竞争的初级阶段，为争揽承销业务，证券公司不惜重金聘用保荐人，对保荐人的业绩考核也往往只是注重承销的业务量，而忽视了对保荐人专业水准和诚信精神的要求。对此，有人提出保荐人制度并不适合中国的国情，应予以取消。但从国际市场的经验看，NASDAQ、香港创业板等许多成熟证券市场均实行保荐人制度。应该说保荐人制度的实行，有利于提高证券公司作为保荐机构和保荐人的责任心，有利于提高证券市场的诚信度，有利于保护投资者的利益，是我国证券发行上市制度的发展方向。
（五）通过有效监管实现我国证券市场的健康、稳步发展
为保持我国证券市场的稳定，鼓励合规资金入市，应大力发展证券投资基金。近年来，我国证券投资基金获得了长足发展，已经初具规模，但与国际证券市场投资基金规模相比仍然偏小，持续增长能力受到制约，难以适应市场发展的要求。因此，在进一步完善机构投资者运作条件的基础上，积极扩展保险资金、社保基金、企业年金、补充养老基金等机构投资者的入市渠道，规范发展QFII等境外机构投资力量，使机构投资者逐步成为我国资本市场的主导力量。
由于证券市场的高风险性和我国证券公司经营的不规范性，目前证券公司的融资渠道十分有限。2004年公布的《国务院关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》的有关规定，为进一步拓展证券公司融资渠道，增加同业拆借等短期融资品种，稳步合并银行间国债市场和交易所国债市场，增加证券公司国债回购的资金供应量，增加股票质押贷款的质量物品种，放宽证券公司进入股票证券公司通过固定资产的抵押贷款和投行承销项目贷款，鼓励各级政府和银行对优质证券公司兼并、收购中小型证券公司给予资金支持。