玉树重建土地纠结

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2011年5月1日，29岁的尼玛和他的妈妈开车来到青海省玉树县结古镇的结古寺。这一天是藏历2月29日，类似于农历的立春，往年，玉树县的藏民会手持念珠、转经筒来到结古寺庆祝春天的到来。而现在，这里只能听到喇嘛的诵经声和叮叮当当的施工声。

2010年4月14日7时49分，玉树发生里氏7.1级地震，震中位于结古镇附近，地震最终造成2698人遇难，270人失踪。结古镇几乎被夷为平地，这里是玉树藏族自治州、玉树县两级政府驻地，受灾人口占全部受灾人口的 40％。自此，很多传统藏族节日的庆祝被取消，包括远近闻名的玉树州赛马节。

尼玛说，三年以后，这里的人们可能才会重新载歌载舞，玉树才会恢复以前的欢乐与平和。

从结古寺所在的木它梅玛山俯瞰，施工翻起灰白色的尘雾，漂浮在山坳间。尘雾之下，停电时有发生，道路鲜有平坦，大多数人仍住在帐篷里──这就是重建中的结古镇。

加固款缩水

尼玛一家世代生活在玉树县结古镇新寨村。到他这一代，父亲很早就去世了，母亲独自抚养八个孩子。如今，尼玛和两个姐姐与母亲生活在一起。

尼玛家有一亩土地，早年曾建起一座老房子，后来全家人一起修建了两层高的新房，新房有155平方米，房中既有汉式的客厅也有藏式的客厅，2009年底，一家人搬到新房居住。

地震发生之后，尼玛家的老房子被确定为要拆除的危房，新房则被认定需要加固。过去的一年，出于安全考虑，一家人一直居住在院子中的救灾帐篷里，只有在十分寒冷的冬天，才回到新房中居住，而新房的加固始终没有开始。

当地新房加固被耽搁，加固款项的缩水是原因之一。

在结古镇巴塘移民区，一位名叫更尕伊西的79岁藏族大爷告诉《财经》记者，刚开始，移民社区所属的扎西科建委会说加固补偿款有1万多元，最后说让村民自己进行加固，每家给了3400元的加固费。不过，当村民把技术人员叫来咨询加固费用时，对方说需要1万元，原来的3400元加固费远远不够。

如同尼玛家一样，由于房子没有进行加固，更尕伊西一家也只能继续住在帐篷里。

对此，扎西科灾后建设委员会工作人员严波和嘎玛扎西解释说，巴塘移民区前期的鉴定结果是“加固”的有191户村民，加固补偿款依据破坏程度不同有三个级别，分别是3000元、6000元和1万元。“当时制定政策时，可能3000元的加固补偿款就够了，但现在物价上涨，3000元无法加固。”

对于今后是否会提高加固补偿款，嘎玛扎西表示，还不能确定。

依据2010年8月的《玉树地震灾后城乡居民住房恢复重建及维修加固补助政策意见》（下称《意见》），规定对灾区城乡居民住房鉴定为需要加固的，“原则上按每户给予1万元住房维修加固补助资金计，对低保户、贫困户和重度残疾人家庭给予适当倾斜。”

但同时，《意见》也规定，“具体补助标准和办法由州、县人民政府制定。”加固补助资金到底怎样确定、加固标准如何划分，《意见》中没有给出相应的具体内容。

“凡是轻度震损经过权威专家鉴定可以住人必须加固的，玉树州的政策每户加固补偿都是1万元，没有分等级的说法。”玉树州州委办公室一位李姓副主任告诉《财经》记者。

土地确权难题

加固房之外，国家还会免费给每户人家提供80平方米的安居房一套。而对于人口多的家庭，如果要申请到两套及以上80平方米的安居房，一家人必须满足“结古镇党委政府、新寨建委会确定一宅多户的基本要求”。本刊记者看到，这份文件要求申请的户主必须提供29项材料和证明文件，“其中一些材料没有关系根本拿不到”。

80平方米之外，住民还可以通过放弃自己家原有的土地，根据原有土地的质量按照一定比例（一类地是5平方米换1平方米）换得一定建筑面积的住房。

比方说，某户人家原有一类地200平方米，就可以换得40平方米新房屋，加上国家无偿提供的80平方米，就可以得到120平方米的房子。

但这种“以地换房”的政策，在执行中遇到了巨大的阻力，原因之一是当地的土地所有制形式比较复杂。

“玉树的情况比较特殊，全国30多个少数民族自治州里，它是情况最特殊的一个，直接从半农奴半封建制社会跨到社会主义社会，社会形态发生变化以后，它的土地制度一直没有改革。”玉树州州委办公室前述李姓副主任告诉《财经》记者，当地的土地除国有、集体所有之外，还有很多人的土地是祖传的，土地证上写的就是私有。

这位李姓副主任介绍，结古镇原来是商贸重镇，属于比较繁华的一个地方，寸土寸金，一直存在私下土地交易，“一亩地卖到六七十万元的情况比较常见。”

而2010年8月的《玉树州结古镇灾后重建土地权益处置规定》中，基本原则第三条就是“坚持土地公有制原则”，所以，玉树的灾后重建过程“实际是一场，建立起一种新的土地管理模式”，来自中国城市规划设计研究院玉树工作组规划技术组成员、之前曾参加过北川重建的王仲如此认为。

重建人员现在要做的，首先就是重新调查原来的土地情况。震前当地关于土地的有效资料、数据本来就比较模糊，地震中部分资料已经遗失，令土地调查变成了一个复杂问题。按照《玉树州结古镇灾后重建土地权益处置规定》，凡持有村社证明材料、私下交易取得、在承包土地上建房的，以及未经批准挖山、填河建房的宅基地用地，面积按震前原状给予认定。但在办理土地使用证时，根据违法违规程度，给予一定的处罚。

确权、指证之后，政府工作人员上门核对，然后“以地换房”回迁安置。“这个工作非常复杂，已经做了一年多，有些到现在都没有弄清楚。”前述李姓副主任说，由于玉树原有的土地所有制复杂，他们专门成立宣传小组对当地百姓进行开导，解释原先不彻底的历史因素，当下社会格局发生变化、土地所有制需要重新归属的原因和民众得失。

城市化矛盾

新寨村以嘉那嘛呢石堆而闻名于世。在藏族地区的山坡、河湾、村寨出入口等地，经常可以见到用大小不等的石块堆积起来的石堆。这些石块均刻着梵文佛经《六字真言经》“、嘛、呢、叭、咪、”。而“嘛呢”是六个字的简称，因此，石块被称为嘛呢石，石堆则被称为嘛呢石堆

嘉那嘛呢石堆创建于1715年，由第一世嘉那活佛创立，各种嘛呢石总计有25亿块，因其数量之多、工艺之精湛，被收录于吉尼斯世界纪录，可以说是藏族地区最著名的嘛呢石堆。

尼玛家距离嘉那嘛呢石堆不到50米，像新寨村的大多数村民一样，这里的人们大多以刻嘛呢石为生，地震以前，这份工作每个月会给尼玛一家带来几千元的收入，而当地其他营生者的年人均收入还不到2400元。地震之后，随着旅游团的消失，这项收入锐减。

根据国务院于2010年6月13日的《玉树地震灾后恢复重建总体规划》，玉树县结古镇被评估为极重灾区，新寨村也被一并列入。结古镇作为恢复重建重点，是“苦干三年，跨越20年”的重点目标区域，定位为“发展成为高原生态型商贸旅游城市、三江源地区的中心城市、青海藏区城乡一体发展的先行地区”。

而对于尼玛一家来说，这些口号的实际意义则仅见于2010年8月公布的“结古镇控制性详细规划图”上的一隅。

“控制性详细规划图”是以城市总体规划或分区规划为依据、确定建设地区的土地使用性质和使用强度等内容的规划图。在“结古镇控制性详细规划图”上，尼玛一家所处的地段被标注为粉色，意味着这里将重建为“旅游设施用地”，他们一家将不得不搬迁出去。

前述李姓副主任介绍说，从发展旅游业的角度，嘛呢石堆将来要打造成世界文化遗产，按照国家的旅游标准，在生态旅游地点方圆10公里内不能有人居住。但现在玉树的情况，要严格如此执行不太可能，因为“结古镇是原址重建，不要说10公里，连3公里都做不到”。

“嘉那嘛呢石堆是新寨村民刻石头一块一块垒起来的。”尼玛说，“把我们赶出去，嘉那嘛呢石堆就没有了意义。”

土地所有形式转换的同时，生活模式在转换。“很多农户家里还养着牛、羊，生活来源也是这些；而从重建角度来考虑，现在已经是城市了，将来就是三江源市，要重点发展生态旅游，要大量给他们做商铺，而不可能在家里养牛养羊，但他们还是转换不过来。”王仲说，从原来农牧业生产模式转换到以旅游商贸为主的生产模式，是一项巨大的工程。

结古寺同样在地震中被毁坏，现在的结古寺还没有未来的模样。2010年玉树地震后，为超度遇难者，结古寺僧众在火葬遇难者的地方念了49天的经。

对于结古镇的每一个人来说，最终都会在结古寺僧众的经文中进入轮回。“那里是我们的必经之路。”结古寺大住持昂尕活佛对《财经》记者说，处理好当地老百姓的用地问题是关键，如果老百姓不同意、不满意，玉树重建几年都难以完成。