财政分权的产权理论分析及其对中国的启示
开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇财政分权的产权理论分析及其对中国的启示范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！
摘 要 自20世纪80年代以来，有很多国家实行或深化了财政分权制度，但是相关定量分析的结果并没有完全符合提高财政支出效益与优化公共产品供给的理论预期。财政分权在实质上是产权调整与再配置的过程，因而借助新制度经济学中的产权理论对财政分权进行分析具有现实意义。依据新制度经济学的产权理论，财政分权的制度取向是“还权于民”、“归民”和“民权共享”，相关权利的重新配置将会决定财政分权的帕累托改进效果。同时也启示了中国财政分权的制度变迁取向：在充分借鉴其他国家成功经验的基础上，尽快优化现代化财政制度供给的基本框架。
关键词 财政分权；产权理论；公共产品；政府规模
中图分类号 F810 [文献标识码]A 文章编号 1673-0461（2012）12-0087-05
自20世纪80年代以来，世界上大部分国家，无论是发达国家还是发展中国家都出现了给予地方政府一定税收权力和支出责任范围的财政分权现象[1]。这种趋势的涌现证明财政分权逐步得到了多数国家或地区政府的普遍认可。事实上，早在20世纪中叶，经济学家们对财政分权的关注与研究就已经展开，并且取得了较丰富的理论成果。随着财政分权在实践上逐步深入，借助相关指标刻画分权程度的经验分析开始出现并迅速增多。可惜的是，财政分权计量模型的检验结果并不一致，没有完全支持有效约束政府规模膨胀、优化公共产品与服务供给和提高经济运行效率的理论预期。部分研究成果证明财政分权具有较高的实践意义，另一部分分析结论则认为，财政分权的影响不够显著，甚至某种程度上使情况变得更加糟糕。改革开放以来，尤其是1994年分税制实行以来，中国的财政分权不断深化并影响着国民经济的全面发展，但是对其所作的定量分析结果同样难以达成一致。学者们在研究中国经济问题时“可能常常不是因为找到了好的经验才去建立理论，而是因为有了理论才容易地发现了好的经验”[2]。财政分权在实质上是产权调整与再配置的过程，因此在前人研究成果上借助新制度经济学的产权理论，继续分析与探讨财政分权的理论基础，继而结合中国财政分权的观察，把握分权的规律性与实践经验，无论是对处于转型关键时期的中国，还是对世界其他国家，都会具有较大的理论价值和政策意义。本文将首先介绍财政分权的理论内涵，然后在现有理论基础上对财政分权进行产权理论分析，并且探讨中国财政分权的优化路径，最后得出相关结论。
一、财政分权的基本理论内涵
财政分权（Fiscal Decentralization）是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构[3]。究其实质而言，这一理论的首要依据，就是地方政府财政收入的全部或者大部分都是来自于当地居民所创造的经济成果，也理应用于为当地居民服务的各项公共支出，地方政府理应具有更多更大的自益。从新制度经济学的产权理论视角分析，某种收入的产权理应由其创造者所拥有（所有权），并用于满足其创造者的各种发展需求（受益权），这才是真正意义上的“取之于民”和“用之于民”，有利于充分保护当地居民的合法权益，并从根本上符合公平正义的发展理念。否则的话，就会出现全国范围内的“平均主义”，从而弱化财政收入的激励效果，并劣化财政支出的配置效率。学者们对财政分权的理论研究早在20世纪50年代就已经展开，并且在经历了两个发展阶段后取得了较为丰富的研究成果。在财政分权理论的第一个发展阶段（约20世纪50年代至20世纪90年代初期），形成了以蒂伯特（Charles M. Tiebout）[4]、斯蒂格勒（George J. Stigler）[5]、马斯格雷夫（Richard A. Musgrave）[6]和奥茨（Wallace E.Oates）[7]等人的研究成果为代表的第一论。该阶段财政分权理论认为，相对中央政府而言，地方政府更容易获得该辖区公众对相关公共产品与服务的需求信息，因此由当地政府来满足居民的多元化且异质性的需求偏好，将会使得财政收支更有效率。并且，财政分权能够通过当地居民“用手投票”或“用脚投票”的自主选择，对各地政府所提供的公共产品质量和税负水平进行非常有效的感受、辨识、评估和选择，能够有效促进政府间的彼此竞争与互相学习，在“比学赶超”的制度创新过程中，产生“制度变迁”帕累托改进效应。
第一代财政分权理论所依据的基本假设，就是仁慈的政府会始终代表公众的利益，并具备足够的动力追求经济产出与社会福利最大化。而事实上，这种情况并不具有必然性，而仅仅具有或然性，甚至可以这样说，在缺乏有效的相关制度激励和制度约束的情况下，仅仅依靠政府官员的个人品德，也可能只是具有偶然性。因此，自20世纪90年代中期起，钱颖一（Yingyi Qian）[8][9]、温加斯特（Barry R. Weingast）[8]和罗纳德（Gérard Roland）[9]等人在继承了传统财政分权理论的核心观点后，假设政府机构及其官员也具有自身利益，着重研究了不同激励机制下地方政府的行为选择，从而形成并发展了第二代财政分权理论。他们认为有效的财政分权激励能够强化各地政府对市场体系的保护程度，硬化地方政府的财政预算约束，促进市场化进程及政府间的竞争，并且强调这种激励和约束机制的帕累托改进效果，需要中央政府和地方政府之间进行有效监督，才能获得稳定与持久的发展预期。
二、产权理论下的财政分权分析
毋庸置疑，无论是第一代财政分权理论，还是进一步拓展的第二代财政分权理论，它们对财政分权的分析都具备极高的逻辑性、合理性和科学性。正是由于这些理论具备巨大的参考价值，许多国家或地区才逐步采取并深化了财政分权改革。但是，随后而来的经验观察分析，却并不完全符合财政分权理论预期。因此，对财政分权的理论探讨仍需完善。我们认为，财政分权在实质上是产权调整与再配置的过程，因而借助新制度经济学中的产权理论，对财政分权进行分析具有显著意义。
1. 国家财政权力的产权根源
不管是历史上还是现如今，财政权力对于任何一个国家的重要性都不言自明。以税收为主要形式的财政收入，为政府日常开支、公共产品供给、收入分配调节和国家安全保障等活动提供了强大有效和稳定有序的财力支持。可以说，建构在政府与市场之间并起到“桥梁”作用的财政收支权力，就是国家权力的重要经济表现。那么在现代社会中，国家的财政权力源自何处？合理探讨并正确回答这一问题对于理解财政分权至关重要。在民本主义导向的民主社会中，法治社会绝不允许任何机构剥夺公民个人的主体发展权益，“在民”和“天赋人权”的发展理念日益深入民心，社会契约理论下的国家财政权力，只能源自公民对其自身部分财产权利的合理让渡。其让渡行为的合理性源自政府组织这一社会管理机构所具有的巨大规模经济效用，其让渡行为的方式是公众对政府契约型的公共委托，其让渡行为的内容是原本就属于公民自己的一部分财产权益，其让渡行为的基本动机是对个人各项基本发展权益的公共保护。国民大众将部分财产权利让渡给政府是集体理结果，也是自由选择基础上个人权益的制度集合，这种选择结果一定会最终获得全体公民的普遍认可与法律的保护。国家在获得公民所让渡的自然权利后，按照法定程序将公众的部分财产经由强制性的征税转化为其财政收入，并继而以财政支出的形式履行其相应政府职能，实质上是一种意义上的制度承诺。由此可见，从权力根源的角度去理解，国家财政权力是政府从公众中合法取得，而又必须用之于公众的产权安排，对国家财政收支而言，“取之于民”和“用之于民”是政府财政收支的基本产权制度诉求。
2. 国家财政权力的产权结构
无论是属于公民与生俱有的财产权利，还是其自愿让渡的部分财产权利，直到国家的财政收支权力，都离不开产权的界定、确认、让渡与使用。1991年诺贝尔经济学奖得主罗纳德·科斯（Ronald H. Coase）[10]早已证明：明晰排他的产权界定是优化稀缺资源配置效率的制度基础，也是一切真正意义上市场交易的先决条件，没有优质高效的产权安排，任何交易都难以进行，而偏离甚至失去产权理论基础上的经济分析，都将缺乏科学性与合理性，从而不会具有令人心悦诚服的深度解释能力。新制度经济学理论认为，产权是一组权利束，它内在地包含了所有权、使用权、用益权和让渡权[11]。完整意义上的产权应当并且恰恰由于具备上述所有权利，从而能够对人们的行为选择产生足够的激励去合理利用资源。但是如果公民只具有某种资源的所有权而不具有完整意义上的使用权、用益权等权利组成构件，此时的产权安排将会因缺乏将外部性较大程度内在化的激励而使得资源利用低效率、无效率甚至负效率。不幸的是，有很多古今中外的国家财政权的初始安排即是如此。政府所掌握的财政权力归根结底应该属于公民，但是在公民将自身权利部分让渡给政府后，其财产权利束已经不再完备，致使部分财产所有权、使用权甚至是用益权都不再属于公众，这就造成财政支出缺乏足够约束与有效激励，从而难以促使财政资源利用效率达致帕累托最优。假若某国财政权力完全由中央政府掌控，那么，极有可能或通常出现的情况是，某地区公众上缴的部分税款被用于其他地区而不是当地，更甚的情况是会被集权制下的政府官员所私自挥霍或贪污，或者是用来强化对公众权益的不当剥夺或暴力侵害，这就造成该部分财产的所有权与用益权分离，长此以往，该地区公众的生产动力甚至纳税意识就会变得扭曲。更为糟糕也更为一般的情况是，由于缺乏有效监督，具有机会主义倾向的政府官员在使用财政预算时，可能会因为“为别人的需要花别人的钱” [12]而不会拥有足够的动力追求经济产出与社会福利最大化，政府官员绝对不会像使用自己的钱为自己办事那样，遵循“最大最小原则”，既追求成本最小化，也追求收益最大化。他们在使用政府财政资源时，通常是既不讲究成本，也不讲究效益，而只是在彰显一种权力和权威。
3. 财政分权的产权效率（比较优势）
既然财政权利让渡给国家以后产生了制度缺陷，那么，公众就应该把权利收回而由个人来保护私有财产及生产公共产品吗？显然不是，倘若如此，也会失去国家在保护公民权利及供给公共产品上的规模效应，就像倒洗澡水时，也将澡盆中的婴儿一同倒掉了一样。此时，一个类似折中但却是帕累托改进的举措便是财政分权。诚然，财政分权并不能完全保证财政权力取之于民而又用之于民，但是从产权理论去分析，财政分权比起集权却相对更有效率。财政分权的本质就是赋予地方政府一定的财政权力，将财产所有权、使用权和用益权等权利逐步明晰并有机协调的过程。假如把政府抽象成为生产公共产品或服务的超级企业，公众是产品的购买者或消费者，税负则变成了这种公共产品和服务的交易价格。如果财政权力完全由中央政府掌握，此时某种程度上意味着公共产品市场是具有超级垄断的特性。垄断所造成的激励扭曲会极大降低消费者剩余。如果财政分权机制能够有效运行，则表明公共产品市场上出现了多个生产同质产品或替代品的竞争性“企业”，从而降低了垄断性并促进了“市场”竞争。此时消费者亦即公众则会把税费投向公共产品优质而价格低廉的“企业”——地方政府，这一过程将会通过人力资本在区域间的自由迁徙流动来完成。在财政分权过程中，公民所让渡的权利通过有效竞争被高质量地还给了公众，使财政权利束趋向完备，因而财政分权会相对更加富有效率。蒂伯特（Charles M. Tiebout）[4]的“用脚投票”机制之所以能够发挥作用，就根源于此。财政分权下最具经济效率的地方政府，通过吸引大量人力资本与物质资本等生产要素的涌入，在促进辖区经济增长的同时，又会增加当地财政收入，将会进一步拓宽政府供给高质量公共产品的空间，从而建构起财政收支优质高效的动态均衡，也即进入良性循环的运转轨道。为争夺税源与公众的“投票”，政府间的激烈竞争又会促使他们尝试并发现更优的制度，从而将地方政府的区域竞争变成正和博弈，其结果就是给公众带来了更大的福利。此外，随着经济的发展，公民对公共产品的需求也日益多元化与复杂化，这给政府工作带来了困难与压力。就地方政府与中央政府相比较而言，地方政府在获取辖区公众偏好上通常都具有特定的比较优势，地方政府可以较为迅速、正确并充分地把握需求信息[5]，从而在供给公共产品时能够节省大量交易成本，使财政收入尽可能地用之于民。由此可见，财政分权其实就是充分发挥地方政府为本辖区提供公共产品的动态比较优势，并通过产权激励而使其稀缺财力资源得以持续优化的帕累托改进过程。
4. 财政分权的适度均衡
市场在发挥资源配置基础性作用时，也会常常存在失灵现象，片面地追求财政分权而将财政权力下放给地方政府，也同样存在缺陷。离开了中央政府对地方政府的引导、协调与监管，财政分权的产权效率就难以保持高效。比如国家防卫、法律制度、灾害治理、基础教育等，在需要大面积供给全国性公共产品时，中央政府显然比地方政府更有效率，而倘若没有中央政府的协调与监管，地方政府财政收支上也可能出现恶意竞争。因此，中央政府在获得了公众让渡的财产权利后，不能将财政权完全下放给地方政府，财政分权必须适度。理论上的最优程度就在财政分权的边际收益与伴随的外部性边际成本相等的那一点上[7]。虽然我们在实践中难以使分权保持在最佳选择点上，但增加财政分权的制度供给可以有效提高产权配置效率。其基本的制度前提就是公众自由流动权利得到有效保护，这也是财政分权机制充分发挥产权优化配置效用的制度基础。“自由不仅是发展的首要目的，也是发展的主要手段”[13]，公众如果无法自由流动与自愿选择符合个人偏好的地方政府，“用脚投票”机理作用将难以发挥。此外，充分发挥中央政府的宏观调控与引导作用，促进各级与各地政府间的相互监督和公平竞争，充分保障国民大众的各种合法权益，必定是有效约束财政收支机会主义行为并提高财政产权配置效率的重要制度构成要件。有关财政分权的经验分析之所以难以充分证实财政分权的积极效应，就是因为其所研究地区配套制度安排相对缺失。因此，财政分权的程度与力度，必须与相应制度安排协调一致，才能充分发挥其显著的产权配置效率。
由上所述，我们可以认为权利界定、权利供给和权利保障的缺乏必定是造就国家、社会和公众贫困落后的根源，任何科学有效的变迁理论，都必须从产权经济学的重大理论视角，首先考虑国民大众主体发展权利的充分赋予和重新配置问题，而适度财政分权的制度变迁过程，其实质就是“还权于民”、“归民”和“民权共享”的帕累托产权优化过程，对所有发展中国家的转轨发展而言，这将是提升发展效率并真正摆脱发展陷阱的一个重要制度通道。中央政府既不能将财政权力完全下放给地方政府，同时又必须保持有效制度供给来增加财政分权的效率与效益。
三、中国的财政分权及其路径优化
改革开放以来，中国经济之所以能够持续高速增长，一个很大的原因就在于产权配置效率得到了持续提高。一方面在政府与市场的关系上，政府将稀缺资源配置权力逐步让位于市场机制；另一方面在中央政府与地方政府的关系上，中央政府也逐步将权力适当下放。20世纪80年代初开始并以1994年分税制改革为显著标志的财政改革，就是财政产权优化配置的改进过程。毫无疑问，中国的财政分权使得财政权力的产权配置效率逐步提高，并因此推动了经济高速增长与公共产品供给改进，但是由于相关配套制度构件的显著缺失，也阻碍了这一财政分权取得更加理想的效果。
首先，城乡二元户籍制度的存在阻碍了“用脚投票”机制作用的发挥。财政分权并不仅仅是中央政府对地方政府的适当放权，或者说，作为一种重要的制度变迁现象，首先需要公众能够自由选择的制度基础，只有国民大众可以充分地在各个行政管辖区域间自由地迁徙流动，并且能按照个人意愿偏好而自由地选择就业、生活与居住地区的时候，才能够有效地促进地方政府间的制度竞争，约束其提高税负并盲目扩大财政支出规模等不当行为。现行户籍制度不仅给公众跨地区迁移带来了巨大的交易成本，而且也阻碍了城市化进程的加速，国民大众无法在各个行政管辖区域间实现真正意义上的自由迁徙流动。大部分农民被阻挡在城市之外，远离各种现代化的产权安排，既无法充分分享财政支出效益，也难以有效地真正“用脚投票”，致使大量剩余劳动力资本难以参与到经济效益更高的第二、第三产业之中，其代价便是经济增长潜力难以充分释放与发挥，最终约束了政府财政收入的持续提高。
其次，政府官员晋升锦标赛似的考核体系[14]缺陷使得地方政府热衷于追求GDP增长率而将财政收入大量用于生产性支出，造成了非经济性公共产品供给的缺乏与效率低下。片面追求经济增长速度的背后就是以GDP指标代替公众高度多样化的公共产品供给需求，使政府难以将财政收入更多地用于治理环境污染、完善社会保障体系和加强文化建设或重视程度不够。此外，对经济增长狂热追求造成的地方保护主义抬头和恶性竞争加剧等现实情况也反映出地方政府并没有完全追求经济的健康发展与社会福利的全面提高。
第三，当前中国市场化程度的相对落后、人力资本质量与存量较为欠缺和法律监督体系不够完善的现实也极大阻碍了财政分权机制作用的发挥。完善的市场经济体系能够极大地提高包括财政资源在内的稀缺性资源的配置效率，这已经被世界各国的发展实践所证实。然而遗憾的是，尽管中国的市场经济体系建设取得了较大进步，但是其市场化程度仍然落后于众多发达国家，这就使政府不得不将大量财政资源用于对市场经济进行查缺补漏。另一方面，市场化程度不高意味着资源配置效率较低，导致经济难以充分发展，从而影响了政府财政收入规模与支出水平。人力资本水平不仅影响着经济发展的质量，也能影响政府所提供的公共产品或服务的使用效率。比如，在较为强调知识经济的地区，其公共图书馆的资源通常能够更加高效地使用，而知识经济发展相对落后的地方，其图书资源利用效率往往较低，从而使得财政支出效率出现高低之分。完善的法律体系能够对财政收入与支出起到良好的约束与监督作用，从而使相关财政政策的贯彻实施更加顺利与高效。同发达国家相比，当前中国人力资本水平较低，而相关法律体系也不够完善，使得财政政策难以充分发挥作用，影响了财政资源配置与使用效率的提高。
因此，中国必须在财政权力适当下放给地方政府的同时增加具有高度产权配置效率的现代化制度供给是促进经济与社会全面发展的应有之义。
四、结 论
世界银行曾经指出“发展是人类所面临的最重要的挑战”[15]，而“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用”[16]。如今，世界大多数国家实行并深化了财政分权改革。财政分权理论基础是否科学合理及其作用机制如何有效发挥具有巨大的研究价值与政策启示意义。在前人的研究基础上，本文尝试借助新制度经济学中的产权理论对财政分权作了分析并认为财政分权是“还权于民”、“归民”和“民权共享”的正确产权配置，而能否构建与之相协调的制度安排将会深刻影响其提高财政支出效率、优化公共产品供给与约束政府规模过度膨胀等作用的发挥。作为世界最大的发展中国家，中国发展转型的核心要旨就是还权于民和还利于民[17]，其财政分权的步伐是否矫健有力并且安全稳定，不仅关系到国民经济能否健康快速持续发展，同时也能对世界其他国家产生较大的启示性作用与政策借鉴价值[18]。毫无疑问，中国的财政分权取得了较大的成绩，但是与此同时也产生了诸多亟待解决的问题。在持续改进中央政府对地方政府宏观调控与有效监管的同时，探索符合中国国情的财政分权，有效满足赋予公众自由流动权利、完善官员绩效考核体系、深化市场经济改革、提高人力资本质量和强化法律监督力度等制度诉求，必定会成为今后政府职能实现帕累托改进的重点。
[参考文献]
[1] Mohammad Arzaghi and J. Vernon Henderson.Why Countries are Fi-scally Decentralizing[J].Journal of Public Economics ， 2005， 89：1157-1189.
[2] 张 军.分权与增长：中国的故事[J].经济学（季刊）， 2007，7（1）：21-52.
[3] 杨灿明，赵福军. 财政分权理论及其发展述评[J].中南财经政法大学学报，2004（4）：3-10，142.
[4] Charles M. Tiebout. A Pure Theory of Local Expenditures[J]. The Journal of Political Economy，1956，64（5）：416-424.
[5] George J.Stigler. Tenable Range of Function of Local Govemment， In Federal Expenditure Policy for Economic Growth and Stability[M].Washington，D.C.： Joint Economic Committee， Subcommittee on Fiscal Policy，1957.
[6] Richard A. Musgrave. The Theory of Public Finance[M]. New York：McGraw-Hill， 1959.
[7] Wallace E. Oates. Fiscal Federalism[M].New York： Harcourt Brace Jovanovich，1972.
[8] Yingyi Qian and Barry R. Weingast. Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives[J].Journal of Economic Perspec-tives，1997，11（4）：83-92.
[9] Yingyi Qian and Gérard Roland. Federalism and the Soft Budget Constraint[J].American Economic Review ， 1998，88（5）：1143-1162.
[10] Ronald H. Coase. The Problem of Social Cost[J]. Journal of Law and Economics，1960， 3：1-44.
[11] 卢现祥，朱巧玲.新制度经济学[M].北京：北京大学出版社，2007：190.
[12] 米尔顿·弗里德曼，罗斯·弗里德曼.自由选择[M].北京：商务印书馆，1982：120.
[13] 阿马蒂亚·森.以自由看待发展[M].北京：中国人民大学出版社，2009：7.
[14] 周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究.2007（7）：36-50.
[15] 世界银行.1991年世界发展报告：发展面临的挑战[R].北京：中国财政经济出版社，1991：1.
[16] 世界银行.1997年世界发展报告：变革世界中的政府[R].北京：中国财政经济出版社，1997：157.
[17] 俞宪忠.从科斯定理到劳动力自主产权[J].浙江学刊，2010（6）：155-161.
[18] 周培奇.经济增长理论与中国经验述评[J].石家庄经济学院学报，2011（1）：15-19.
Fiscal Decentralization and Its Implications for China：
Using the Theory of Property Rights
Li Yan
（School of Economics， University of Jinan， Jinan 250022， China）
Abstract： Since the 1980s， many countries have been implementing or deepening the system of fiscal decentralization. But the results of quantitative analysis are not fully consistent with the theoretical expectations of improving the efficiency of fiscal expenditure and optimizing the supply of public goods. Fiscal decentralization is in essence an adjustment of property rights and a process of configuration. So， it is significant to analyze the fiscal decentralization with the help of the theory of property rights of the new institutional economics. According to this theory， the orientation of fiscal decentralization is "power to the people"， "sovereignty owned by people"and "civil rights sharing". The reconfiguration of related rights affects the efficiency of this practice. This reveals the development orientation of the fiscal decentralization system in China： learn the successful experience from other countries and optimize the basic framework of the supply of modern financial system as soon as possible.
Key words： fiscal decentralization； theory of property rights； public goods； size of government