夯实社区残疾人保障和服务体系基础

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残疾人社区社会保障和服务体系是整个社会保障和服务体系的有机组成部分。俗话说“基础不牢,地动山摇”。进一步建立和完善社区残疾人社会保障和服务体系,对于奠定残疾人社会保障和服务体系的基础,提高残疾人的生活水平和质量,进而对推动整个国家的社会保障和服务体系建设都具有特别重要的意义。

一

社区社会保障是指以社区为平台,一方面是确保国家规定的对保障对象各种保障政策和措施的落实,另一方面是对保障对象进行社区补充保障,即在实施了国家规定的基本保障外,对基本生存仍有困难的保障对象给予帮助的再次补充保障,带有“托底”的性质。如果我们将国家社区保障和服务体系比拟为大树,残疾人社会保障和服务体系是主干的话,社区残疾人社会保障和服务体系就是基础,是“根”。社会保障体系可以划分为两个层面:一是保障项目的横向层面,包括社会保险、社会救助、社会福利等;二是保障主体的纵向层面,包括政府规定在社区范围内执行的法定基本保障、家庭的亲友保障、社区的补充保障等。总体上看,社区社会保障具有在社区保障对象享受了法定的基本保障和单位系统的补充保障后,家庭又无能力帮助的情况下救助、帮扶的“托底”保障功能。

社区服务是指以社区为平台,以满足社区成员需要为目标,以社区服务机构为主体,发动社区居民和志愿者等社会力量,利用社区资源,对社区成员提供的各种不同类型的服务的总称。社区服务体系,是指在社区范围内以满足社区成员需要为目标,以社区服务机构和志愿者等社会力量为主体,以公益和福利性为特性的各种不同类型的服务所组成的多层次、多功能的服务网络。

社区保障和社区服务是相辅相成的两方面,一般来说,社区保障多是由政府和组织以强制性措施来推进,或以法定形式出现以国家强制力为后盾推进的,政策性很强,表现形式多是自上而下贯彻的。相比之下,社区服务则更体现出“扁平”性,是社区居民之间或与志愿人员及社会有关方面间产生的“协议”行为,并非以国家强制力推进的,表现形式多是民间和非政府组织间的协商,显示出比较强的“民间性”。

二

就残疾人社区社会保障和社会服务体系建设情况看:现实的情况和研究资料表明,残疾人社区社会保障和服务体系的建设还面临许多问题,社区社会保障和服务体系极不完善。突出的表现是:政府管办的社区社会保障和服务机构发展面临市场的冲击,发展形势不容乐观;民间服务组织大量涌现,发展势态迅猛,但资金存在着严重缺口,没有稳定、合适的发展场地,缺乏有效的政策保障;各类服务人才匮乏,从业人员的素质和能力有待提高;行业规范不健全,管理比较混乱,机构之间缺少交流;社区社会保障和服务机构职能定位模糊,专业性不强,缺乏竞争力;机构服务布局也不尽合理,缺少科学发展的规划。

三

推动社区社会保障和服务工作全面上水平,以更好地整合社区资源,强化社区意识,形成工作合力,是当前开展社区建设工作的重中之重。就残疾人社区社会保障和服务体系建设而言,作为弱势群体的一部分,是“弱中之弱”,“困中之困”,开展社区残疾人社会保障和社会服务,应遵循的一条重要法则就是:在保障其享有一般弱势群体所享受的福利待遇,即享受普惠待遇的基础之上,政府和社会还应给予特别照顾,实行“普惠加优待”的政策,特别是对重度和生活困难的残疾人,这就是我们所说的优待。改革开放几十年的积累,特别是近几年我国经济的持续稳定地增长,政府和社会在财力上是有条件的。

残疾人生活在社区,是社区社会保障和服务的主要对象。就残疾人社区社会保障和社会服务体系建设情况看,当前和今后很长一个时期主要应在以下几个方面下工夫:

(一)把握好保障和服务的重点、难点和要点

我国城乡发展不平衡,差距颇大,因此要找准社区社会保障和服务重点、难点和要点。

1.社区康复是重点

根据我国全面建设小康社会的总体布局,2015年要实现“人人享有康复服务”的目标。 要实现这一目标,关键所在是加大社区康复工作的力度。

2.社区就业是难点

就业是民生之本,增加残疾人的就业和收入是根本举措。解决残疾人这一弱势群体问题的根本战略在于深化改革,发展生产力。不能仅仅着眼于补助、救济,解放和发展生产力,增加残疾人的就业机会和收入,应是解决残疾人这一弱势群体问题的根本战略。要推进残疾人就业,社区就业潜力最大,是增加残疾人就业的有效平台。

3.开拓社区残疾人职业技能培训教育新领域是要点

社区要有针对性地开展残疾人这一弱势群体的培训。残疾人这一弱势群体形成的一个重要原因就是受教育水平低,文化素质和劳动技能差,就业竞争力差,就业机会少。因此,要使残疾人这一弱势群体从根本上摆脱贫困,就必须提高其文化素质和劳动技能,增强其就业竞争力。当务之急是要根据市场需求,做好对残疾人这一弱势群体的职业技能培训教育工作,使残疾人能适应就业市场化的需求,多渠道、多形式就业。在此基础上要不断深入探索,逐步建立起以就业市场预测、职业培训、职业技能鉴定、职业资格证书制度、职业人才成长激励机制为主要内容的残疾人职业培训体系。

(二)发展和扶持各类民间残疾人服务组织是新的立足点

国家正在朝着小政府、大社会的方向迈进。社会建设日新月异,民间服务组织像雨后春笋,发展势头势不可挡。据调查,仅从事孤独症教育的民间组织就达500多家。各类民间残疾人服务组织主要服务在社区。在此大背景下,各级残联应乘势而上,有所创造。要运用社会化的工作方式,充分调动和利用社区一切可资利用的社会资源。在指导思想上要树立全社会一盘棋的大局意识和民办公助、“不求所有,但求所用”的意识。在与民间残疾人服务组织合作方面,一些沿海地区已带了个好头,如对民间组织,不论性质如何,只要是为残疾人服务的,就提供各项资金支持;对托养等机构做到补贴到床、到人,实行“费随人走”,另对困难残疾人进入机构进行补贴,并在可能的情况下,提供场地和政策等方面的支持,有力地推进了社区残疾人社会保障和服务工作。

(三)按照残疾人的分布与总体需求进行合理的保障和服务布局规划,制定保障和服务标准,对保障和服务机构进行规范化管理是新的着力点

第二次全国残疾人抽样调查和动态抽样调查数据的利用极为重要,各级残联深入研究残疾人总体分布状态与各类残疾人需求情况,分析现有各类残疾人服务机构是否能满足各类残疾人的保障和服务需求,按照巩固已有、完善不足、寻求突破、和谐发展的思路,对残疾人保障和服务布局进行科学合理的规划和整合。同时要借鉴其他行业的保障和服务标准,适时制定为残疾人保障和服务的国家和地方标准及各项行业标准,促进残疾人保障与服务工作沿着科学合理的轨道发展。

此外,残疾人保障和服务具有一定的社会公益性,各类保障和服务机构不论性质如何,都应接受行业管理,进行行业规范。行业规范化程度的高低也是检验一个行业是否成熟的标志。各级残联应顺应市场经济的要求适时调整职能,依法依规章对服务机构的内部管理、治理结构进行有效的监督,协助政府及其相关部门规范服务市场,协调好政府和社会服务机构间的关系,促进为残疾人保障和服务的机构实现规范化管理和运作,不断提高保障和服务水平。