基于制度改进模型的财政公平收入分配研究
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摘要：目前，我国收入分配差距日益扩大的趋势既是社会各界关注的现实问题，也是需要政府努力破解的重点难题。由于单纯依靠市场机制无法解决收入分配扩大问题，解决这一问题还要依靠非市场机制，这就要从财政角度审慎研究促进公平的政策，通过优化财政收入、支出结构及制度改进促进收入公平分配。
关键词：财政干预；收入分配；制度改进
中图分类号：F812.0文献标识码：A
目前，收入分配差距日益扩大的趋势已成为社会各界关注的现实问题，如何公平收入分配已成为当前政府努力予以破解的难题。2010年12月中央经济工作会议提出“要研究制定收入分配改革方案，努力扭转收入差距扩大趋势；继续实施积极的财政政策，发挥财政政策在稳定增长、改善结构、调节分配、促进和谐等方面的作用”，这既为我国收入分配改革提供了政策指引，也为财政政策在调节收入分配中发挥作用提出了新要求。
现有的文献多是从再分配方式、财政支出结构的视角研究收入分配不公问题，主要是对当前导致收入分配不公现状的否定和批判。在肯定当前收入分配不公的前提下，本文从理论分析入手构建制度改进模型，重点分析了由制度因素引致的收入分配不公原因，并提出了政策建议。
一、财政干预收入分配的理论分析
（一）市场失灵是政府调控的根本原因
在市场经济条件下，市场配置资源是基础。市场资源配置的过程既是收入分配的形成过程，也是以生产要素占有为前提的收入分配格局的形成过程。因此，市场机制本身不能解决收入分配不公的问题，解决社会分配不公还要依靠非市场机制，社会分配不公是财政干预收入分配的起点[1]。
（二）效率与稀缺是现代经济学的双重主题
效率是市场经济有效运行最优标准，尤其在初次分配领域。根据经济发展的不同阶段，我国在政策导向上依次提出过“初次分配注重效率、再次分配注重公平”，“效率与公平兼顾”，“再分配更加注重公平”。在对初次分配的性质定位上，有些学者提出初次分配只是一种市场分配，这种说法是存在一定缺陷的。劳动、资本、技术、管理等生产要素的流动及其参与对社会总产品的分配，是由市场按照价格机制进行分配的结果。政府既是制度的设计者，同时也是初次分配领域的重要参与者，财政收入也是一种制度安排，其存在依据是基于国家机构的正常运转、经济增长、国家福利和国家安全等需要。
英国经济学家米德认为要改变收入分配的不公平状态，可以采用的财政措施包括：（1）税收。课征累进所得税、遗产税和赠与税，对于改变不公平状态有一定的积极作用。只要累进所得税歧视不劳而获的收入，给劳动所得更多优惠，其效果就更为显著。（2）教育支出。教育是影响人们获得收入能力的一种重要投资，它可以间接地对财产的分配产生影响[2]。米德的观点说明了财政通过对人力资本的投资，可以影响人们参与分配的水平，进而改善分配的不公的状况、促进公平分配。
财政政策制定的目的是为了使社会福利最大化，通过社会利益分配格局的调整来增进社会福利。按照资源配置效率理论，帕累托最优只是一种理想状态，在考虑到财政是通过非市场机制对收入分配介入时，有必要对帕累托最优作出修正，该理论中的资源配置调整和利益补偿机制的发挥，就是财政介入收入分配的重要体现和理论依据。
斯蒂格利茨从福利经济学第二定理开始对收入再分配理论进行了分析，指出若市场所进行的收入分配是社会不可接受的，政府所要做的则是再分配最初的禀赋[2]。斯蒂格利茨的再分配最初的禀赋隐含了在制定公平收入分配政策时，更强调对初次分配的调整和改革的重要性。实际上效率和分配问题需要一分为二，政府的作用应限于后者。政府可以利用手中的权利将一部分人的收入转移给另一部分人，发挥政府在分配中的中心作用，政府拥有这个权利，也可以有选择地利用这个权利。
二、收入分配不公的制度分析
目前，我国收入差距扩大的现象是严重的，收入分配不公突出地表现在城乡、行业、区域和居民个人之间，包括收入分配的起点不公、过程不公和结果不公。
（一）分配起点和分配过程分析
从城乡之间来看，城乡收入差距扩大的深层次原因，在很大层面上是由于中国过去实行的一系列不公平的政策和制度造成的，包括城乡分割制度、剪刀差价格政策、经济发展战略选择的城市偏向政策等，构成了我国城乡收入差距基本格局的大背景，户籍制度壁垒、公共投资缺乏、公共服务缺失等使得资源流向城市。此外，农村居民从事的农业与城镇居民的非农产业在收益上存在客观差异[3]。从居民个人之间来看，收入分配不公起点因素包括教育水平、代际财富效应、家庭状况、身体条件、把握机会的能力等。按照西方学者的观点，市场分配的标准是生产能力，部分起点不公原因导致财富在不同的劳动者和劳动群体之间产生相对悬殊的分配效应。从行业之间看，不同行业准入上的诸多制度限制及政策保护，形成行业之间的壁垒，使得某些行业竞争不充分，受到保护的行业就能轻松获得“制度红利”。因此，垄断是行业间收入差距的根本原因，政府对垄断行业监管不力是行业间收入差距的重要原因，收入分配制度的转轨也是行业间收入差距的原因之一[4]。从区域之间看，历史因素、自然资源禀赋、区位优势等因素，在很大程度造成区域经济发展的不平衡和收入分配差距，如非均衡的发展战略是造成我国区域经济发展差距的最重要原因。
在既定的条件下，社会中的资源总量是一定的，如果政府想从中获得较多的资源，企业和个人资源份额必然减少；如果为实现特定的发展战略，政府可能通过“规则制定权”，从社会总产品中获得较多的份额。就企业和个人而言，个人处于相对弱势的地位。由于我国的市场经济体系还不完善，企业工会组织不发达，工资集体协议制度并未完全建立，个人在与企业讨价还价能力上尚显“稚气”。另外，我国劳动者素质总体水平不高，竞争力相对较弱，在工作的选择上往往处于被动，尤其在工资议价方面缺少话语权，这些因素都是造成我国劳动者收入在国民收入中的份额下降的重要因素。
（二）分配结果的制度分析
1.公共部门内在的不完善特点及隐性收入的存在。政府公共部门和私人部门一样，也存在自身不完善的地方。政治家同样也是理性“经济人”，也有追求自身利益最大化的冲动，决策时也会受到一些“说客”和其它因素的干扰，做出的决策也并非完全理性和科学。因此，再分配并不总是与公认的公平原则协调一致，相反地可能会成为某些特殊利益集团手中的工具，权力“寻租”时常发生，导致不公平和缺乏效率。公共部门在进行资源分配时，运用强制性的权力决定资源的流向，导致资源分配的结果不公平。由权力“寻租”造成的黑色或灰色收入，是公众对我国当前分配过程不公最不能容忍因素。
2.转移支付制度缺陷。目前，我国财政转移支付的效果并不理想，在均衡地区公共服务、缩小区域收入差距方面存在诸多问题。如转移支付制度的设计不够科学，转移支付的结构不合理，对地区间财力的均等化作用不明显；转移支付资金分配方式不合理，制约其发挥均衡地区间财力的作用；专项转移支付项目的设置不合理，专项资金的管理和监督不到位等问题[5]，这些都会影响到国民收入在不同区域间的分配结果的不公。
3.社会保障体系的不完善。我国当前社会保障体系，尤其是农村社会保障的建设，存在着严重的责任缺位、制度缺失、财政支持不够的局面，城乡二元经济结构导致城乡“二元社会保障制度”。城市已经建立了相对完备社会保障体系，但农村却一直面临着社会保障制度的缺失，与城市形成了鲜明的对比。因此，从财政政策的角度，应加强财政对农村社会保障制度的政策研究，提高支持力度，强化财政责任，发挥财政在促进社会保障体系建设中的公平作用。
三、如何看待当前收入分配差距扩大
（一）危害性分析
1.公平价值缺失，产生社会稳定隐患。Alesina 和Perotti 提出了收入分配影响经济增长的社会政治不稳定机制，他们认为收入分配可能引发社会冲突，导致产权保护薄弱，从而妨碍经济增长；他们还指出不平等导致政治不稳定，并反过来导致投资难以达到最佳水平，不平等将导致政治体系中永无休止地讨价还价，增加政治体系对外部冲击做出反应的成本，降低对外部冲击反应的有效性[6]。此外，非规范的收入分配还因暴力而造成较高的社会成本。因此，收入分配不公必然造成社会公平价值的丧失、政府公信力的下降，进而对社会稳定构成潜在的隐患。
2.导致收入分配差距扩大，形成社会阶层分化。不公平的收入分配往往会带来分配领域的恶性循环。对处于社会上层的精英来说，越来越多的社会资源的占有将会带来两个结果：一是资本积累和再投资成为他们主要的活动方式，“滚雪球”和代际财富生息效应开始显现；二是在获取了大量经济利益的同时，这一阶层的精英们已不仅仅满足在经济领域中的地位，事实上为了追求和经济优势相应的社会地位，他们会积极参与政治， 获得政策上的支持[7]。由此会进一步拉大低收入阶层与高收入阶层之间的收入差距，使低收入者处于更加不利的地位，没有能力提高自身素质，甚至没有能力参与竞争，其中一部分人还可能进入社会最低层，从而形成社会阶层分化。
3.如果政府调节不力，可能产生“循环积累因果效应”。诺贝尔经济学奖获得者缪尔达尔指出：在一个动态的社会过程中，社会各种因素之间存在着因果关系，某一社会因素的变化，会引起另一种社会因素的变化，后者反过来又加强了第一个因素的变化，导致了社会过程沿着最初的那个变化的方向发展。社会经济诸因素之间是积累效果的运动，是循环积累因果联系。我国自改革开放之初就存在资源初始占有、区位优势、经济基础、劳动者素质、地区政策倾斜等方面的差异，导致经济发展水平和收入分配的差异，然后导致进一步获取发展所需资源能力的差异，进而又导致发展水平和收入分配的差异，产生循环积累因果效应[8]。因此，政府在面对分配不公，必须进行必要干预，以免因收入差距的扩大导致资源向某些群体、地区或行业的过度配置，降低资源配置效率，扭曲效率。
（二） 合理性分析
国家统计局农调队课题组（1994）认为中国经济开始步入起飞阶段，固有的自然差距是上升趋势，决定了中国实际的城乡差距程度具有客观的上升冲动；国家计委经济研究所课题组（1996）认为我国正处于城乡收入自然差距扩大的经济发展阶段，自然差距基本上达到倒U型曲线的顶端。哲学大师诺齐克的正义论指出：不平等是不可解决的，任何平等的分配最终将导致不平等；不平等并不意味着不公正，而平等也不是在任何时候都是公正的；人们希望纠正不平等，但对不平等的纠正不能合理的证明。
在诺齐克看来纠正不平等是一件好事，但不得侵犯任何个人的权利。事实诺齐克承认一定程度上的不平等是合理的。按照这一理论，当前我国收入分配存在一定程度的不公平是具有其合理性的，关键是不公平的程度是否为社会所接受，或者社会对收入分配不公的容忍度如何。分配不公一方面造成了财富的不合理配置，甚至会产生一系列的社会问题；另一方面，如果过度采取降低收入分配不公的措施，又会削弱经济刺激的力量，从而降低社会产出，损失效率。因此，要肯定一定程度不公平分配的合理性，同时还要正确处理好公平与效率的关系，这要在经济社会发展的不同时期作出不同的策略调整。就当前而言，我国选择的“再分配更加注重的公平”的政策导向，是具有现实意义和积极意义的。
由于肯定一定收入分配差距存在的合理性，这就为分析制度改进提供一个重要前提，人们可以在一定的假设条件下尝试模型的构建。假定社会完全公平函数为Q，此时的制度系数为1；制度引致的合理性收入差距的函数值为Q1，制度系数为M1；制度引致的非合理性收入差距函数值为Q2，制度系数为M2；可改进的制度空间函数值为Q3，制度系数为M3，A为制度外因素对公平收入分配影响值。
1.完全公平条件下①：制度引致的非合理收入分配影响很小，假定为零，则可改进的制度空间为零。即：Q3×M3=0，Q2×M2=0，Q=Q1×M1+Q3×M3+Q2×M2+A，可知此时Q= Q1×M1+A，此时收入分配状况处于普遍能被社会公众认可和接受的状态，无需制度改进，此时制度是有效率的。
2.非完全公平条件下：存在制度改进余地，此时制度改进余地 = 社会完全公平函数值 — 制度引致的合理性收入差距函数值 — 制度引致的非合理性收入差距函数值 — 制度外因素函数值，即：
Q3M3=Q×1—Q1×M1—Q2×M2—A
Q3=Q/M3—Q1×M1/M3—Q2×M2/M3—A/M3
由于Q为常数，则Q/ M3也为常数，且M1、M2和A与Q3 呈反方向变化，M3与Q3 呈同方向变化，所以要促进制度的改进，就必须通过改变增加M1、M2系数的大小、减少系数M3和尽可能减少制度外因素A的影响程度。由制度引致的合理性因素（M1）在一定条件下改进的空间很小，所以主要对制度引致的非合理因素导致的收入分配不公进行分析和改进，即重点改进系数M2。
通过分析当前影响收入制度的因素可知，影响M1的制度因素包括：特定时期的城市偏向政策、非均衡发展战略、特定时期的各种税收优惠制度、重点领域的行业准入制度等；影响M2的制度因素包括：分税体制、事权分配、教育资源配置、就业政策、社会保障、农村公共产品供给制度、转移支付制度、政府间资源竞争等；影响A的因素包括：历史因素、资源禀赋、区位优势、个人主观努力程度、身体健康状况、把握机会的能力、代际财富效应等。因此，应从相关制度的因素影响进行改进，降低制度因素影响系数。
五、政策建议
（一）引致合理性差距因素的制度改进
1.在统筹区域发展层面上，加强区域财政政策的整合研究，推动区域经济协调发展。为公平不同区域在政策分配、利益分配上的不公，应加强区域财政政策的整合研究，使不同经济发展水平的相邻区域在财政政策上进行协调、融合，让落后地区融入发达地区经济圈，发挥其比较优势，从而对落后地区起到辐射和带动作用。此外，区域性的公共事务可由中央或发达地区通过纵向或横向转移支付给予落后地区较多的援助，通过区域性财政政策整合，纵向和横向援助，引致资源的流向，实现落后地区的赶超型发展，缩小区域经济差距，公平区域分配。
2.在重点领域和重点行业，通过财政政策干预，营造公平竞争环境。垄断行业较其他行业获得较高的“制度红利”，是行业之间收入差距扩大最突出的表现，政府应通过财政政策对垄断领域进行合理干预，为不同的行业提供统一的竞争起跑线。一是将垄断利润纳入公共财政（王小鲁，2009），以此来规范垄断行业和国有企业对收益的分配行为；与此同时，将垄断行业的垄断利润和国有企业的利润上缴通过纳入公共财政预算，弥补社会保障体系建设和均等化公共服务资金来源的不足，以此来促进公平收入分配的目的。二是改革财政对国有垄断企业的投入政策，实行有条件的投入。加强对国有垄断企业的财政收益绩效考核，提高利润上交比例。实行价格管制政策，确立合理的价格标准，使收入水平与社会平均利润率保持在一个合理的范围；同时限制国有企业充当“影子银行”，利用其融资的便利条件进行隐性转贷，或投资房地产等暴利行业。放宽市场准入，引入竞争机制，减少对民间资本进入的限制，取消或弱化行业垄断和政府干预等非经济因素，创造一个公平竞争的环境。三是对于重点和特殊行业，取消或限制税收优惠政策的泛用，减少因税优惠政策对经济行为造成的扭曲，在不同行业、不同部门之间营造公平的竞争环境。
（二）引致非合理性因素的制度改进
在初次分配层面上，重点优化收入结构。初次分配的公平是整个社会收入分配公平的基础，解决分配不公问题要先从初次分配领域着手。一是加快推进初次分配政策的调整和改革，降低间接税比重，逐步提高直接税的比重。在所得税改革上，实行个人所得税起征点指数化，加强累进税制的研究，建立覆盖全国统一的税源控制网络系统，使纳税人在不同地方的同一时段的收入做到清楚的掌握。在流转税制改革上，扩大消费税征税范围，改革营业税，提高垄断行业和高消费行业营业税税率。在财产税制的改革上，加快推进房产税改革试点，适时研究制定遗产税和赠与税。二是建立工资指数化的正常增长机制。提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重；同时要防止权力寻租和腐败，维护市场公平竞争秩序。三是加快推进产权制度改革。在完善产权制度中规范收入分配关系。加强产权的相关立法，使产权的行使及相关利益的实现有法可依，促进产权关系的清晰和规范[9]。
在再分配层面上，重点调整支出结构。第一，健全政府间转移支付制度。转移性收入对我国居民收入不平等问题的影响主要来自两个方面：一是地方之间经济发展水平的差异所导致的转移性收入支付的差异；二是城乡分割的收入再分配制度导致的城乡转移性收入分配的不平等。因此，需对现行转移支付进行改革，从法律上进一步界定各级政府的事权，完善过渡期转移支付计算方法，各地区标准收入与标准支出之间的差额由中央政府全额补助，使各地区具备保障基本公共服务的财政能力。第二，重点研究促进公平分配的财政支出政策，在安排支出时向低收入群体、弱势群体、农村基础设施和公共服务、中西部地区、低利润低附加值行业等倾斜。扩大财政资金在基本公共服务、教育、医疗等方面的支出比重。强化财政政策在扭转收入差距、促进公平分配中的支出责任。第三，健全公共资金管理体系。公共资金的流失是一个财政资金管理存在漏洞的问题，无论是财政预算内资金，还是预算外资金，实际上公共资金的漏失导致的都是逆向再分配，漏掉的这些钱可能通过非法渠道跑到少数高收入者的口袋里了，实质是财政资金的扭曲性配置。所以，这也是一种再分配，但和通常的收入再分配方向相反[10]。
在统筹城乡发展层面上，重点加强财政对农村社会保障制度的政策研究和支持力度，建立覆盖城乡居民的社会保障体系。缩小城乡差距的重点在农村，关键在于能否建立覆盖城乡的社会保障体系。因此，财政应加强对农村社会保障制度的政策研究，提高支持水平。首先，以制度覆盖为基础，建立农村养老保险、医疗保险和最低生活保障制度，解决农村人口的养老、就医和最低生活保障问题；其次，在完善制度覆盖的基础上，重点做好城乡社保体系的衔接工作，实现制度衔接、保障标准衔接、保障内容衔接、身份衔接等，破除城乡二元结构的制度壁垒；最后，在制度覆盖和衔接的前提下，统筹协调、整体推进、全面上水平，最终建立统一的、覆盖城乡居民的社会保障体系。
（三）缩小制度外因素引致的收入的差距
1.增加教育支出。日本学者奥岛真一郎和内村铃木采用1988年和1995年建立在中国社会科学院经济研究所大量家庭调查基础上的源自国家统计局提取的大量样本的微观数据，采用新回归分析法对收入结构进行分析，得出教育是导致收入不平等程度的决定性因素，收入分配随受教育机会的不均等而日益变得不平等，这就再次印证了由舒尔茨、贝克尔和明舍尔提出用于解释收入与教育二者关系的人力资本理论[8]。流行的理论认为个人收入水平的高低，与其所受到的教育水平有关。在通常情况下，接受过专业教育的人整体素质会很高，寻找高报酬的工作机会就多；教育水平低者寻找工作的机会就少，更容易失业，也就更容易陷入贫困陷井。此外，由于低收入者难以支付教育以及职业培训所需要的大量费用。因此，为了提高低收入者获取高收入的能力，参与分配的潜力，需要财政加大对教育支出的力度。
2.防止公共权力市场化。强化政府公共服务职能，增强公务人员办事过程的公开性、透明性和程序性，完善权力的制约机制，减少政府官员寻租的机会；逐步取消各种行政审批权，减少审批项目，减少因“寻租”和“共谋”等滥用权力的行为而引发贫富差距的情况[11]。另外，需从法律、制度、管理等方面加强防范，更多地依靠制度建设从源头上抑制非正常收入的暗流，要反腐反贪，加强司法公正性，减少公权扭曲和公权机关不作为，规范和避免制度外收放入和隐性收入的正常化。
3.尝试建立利益补偿机制。作为转移支付制度的辅助，对于前期因政策性因素导致的竞争起点不公，所造成的利益损失，在后期所进行的一种弥补措施，是从道义上或非政治程序上对不公的客观性的纠偏。
六、结语
收入分配问题既是当前公众普遍关心的热点问题，也是需要政府努力破解的重点难题。调节收入分配从某种程度上说是财政“天然”的职能，应该在公平分配上发挥其应有的作用。我国处于社会转型期，也是矛盾的多发期，收入分配不公、收入差距扩大问题在一段时间内将长期存在，而且是复杂的、多变的。这就要从财政角度审慎研究促进公平的政策，改进现行制度，优化财政收入和支出结构，通过制度的改进来促进公平分配。
注释：
①这里的完全公平，是指处这样一种状态，此时收入分配状况能普遍被公众所接受。是一种基于价值的判断，含有历史的、道德的因素在内。即不是收入分配的人人平等，也不是指收入分配的过分悬殊，而是指被社会认可的收入分配格局。不影响效率、社会安定是社会公平的重要指标。
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On Equitable Distribution of Income Based on Institutional Improvement Model
ZHAO Lun，LIU Dong—hong
（School of Finance and Taxation， Capital University of Economics and Business，Beijing 100071，China）
Abstract：At present， the trend that China′s income gap is widening not only is the real problem that society attention， but also needs the government to solve. However， purely supporting market mechanism cannot solve the problem， so we must rely on the non—market mechanism to solve the problem： carefully studying policy promoting fair from a point of finance， promoting fair distribution through the optimization of fiscal revenue， expenditure structure and system improvement.
Key words：financial intervention； income distribution； system improvement