欧洲供水体制市场化:福兮?祸兮?

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市场化改革后,欧洲供水服务的质量和效率有了明显改善,监管体制也逐渐完善,不过一些问题仍未解决。

传统上讲,供水作为城市公用事业一直被欧洲各国视为政府的重要职责,大量的供水企业由国家和各州以及基层政府直接兴办,国家财政投资一直是其主要资金来源。

在公有公营的体制下,供水服务领域普遍存在官僚作风严重、效率低下、竞争不足或者监管不力等弊端。为此,欧洲各国都先后推动了供水体制的市场化改革。

目前,英国模式和法国模式是欧盟大多数国家供水体制的代表。英国主要为国家公共服务体系,其供水服务体系被称为专营。英国1989年通过的新《水法》将供水服务的市政性质,上升为国家公共服务,通俗地讲,英国是按照中国目前电力、电信的原则来管理水务服务的。

英国专营体制的公司,法定获得一定区域、没有时间限制的经营权,拥有设施的产权,是产权和经营权的统一。地方城市政府不对供水服务质量和价格进行监管,没有准入环节,但是,英国成立了世界上最健全的过程监管体系。

法国是市政服务体系的代表,这种体系是世界水务服务的主导,通过特许经营来引入市场机制,绝大部分国家采取这种模式。特许经营的本质,是政府拥有资产(或者最终资金),经营权开放。经营者通过竞争获得一定时间、一定区域的经营权。竞争设定的关键是市场准入竞争,一定要求专业公司的参与。法国也保留了一定比例的城市政府直接经营(供水35%,污水65%),主要针对服务要求较低的服务内容。

总的看来,改革后,欧洲供水服务的质量和效率有了明显改善,监管体制也逐渐完善。不过,各国市场化改革的进展并非齐头并进,既有成功经验,也有失败教训,本刊此次特意摘选了欧洲三大巨头英国、法国和德国的部分案例。

英国:一个有点变味的成功故事

在城市供水行业的管理体制改革上,英国是改革比较早而且处于前列的发达国家。

1989年,英国对原公有的水务公司进行民营化改革,将其中主要的水务公司转变成公众持股的上市公司,实现了政府资本的退出。包括泰晤士公用水务事业有限公司在内的水务企业实行了私有化,获得了25年的特许经营权。

私有化导致了该部门需要更加强有力的管制,因而英国建立了三个监管机构:水务办公室、饮用水监察署和国家河流管理局。在整个管理框架中,核心制度为定期的价格调整审查制度。

在接下来的10年里,泰晤士水务以及其他9家水务企业的税前利润上升了一倍多,水价上涨了约30%,高层经理人员的薪水也明显上升,这是遭到公众强烈指责的地方。

在私有化后的10年中,水务领域的就业率下降了近20%,最后产生了产业集中度问题。10年中,包括泰晤士水务在内的10个水务公司中的5个已经被跨国公司所接管,而这一过程还在继续。

人们普遍认为私有化后投资不够,监管部门意识到没有能力来强迫水务公司进行足够的投资以确保长期供水安全(包括减少渗漏)。但这未必能够成为反对私有化的一个理由。尽管有一些大项目非常成功(特别是一个主要围绕伦敦的新的大环线),但是普遍承认私有化前的数10年里重大投资一直不足,特别是在更换伦敦过旧的水管网络上。

1999年工党政府上任后,这类投资大大加快,特别是副首相约翰•普雷斯科特为了回应公众和媒体对缺水、高渗漏和高成本的越来越多的关注而召集了“水务最高级会议”。可以这样认为,监管机构、公司和政府三者分离使得问题更加透明,并更能公开接受公众监督,也使得普雷斯科特比对付国营公司更加容易对付私营公司。

而泰晤士水务的经理们则抱怨,这种政治上的干预表明还是没有足够的独立性或者真正的分离,他们尤其反感普雷斯科特为了回应情绪化外行的公众压力而要求水务办公室制定减少水管渗漏的目标,而不是设定一个供水安全的总体目标,他们认为供水安全的总体目标可以通过扩大供水来达到,而且成本节约得多。

但是,仍可以将这看作是一个成功的例子,即民主政治程序还是可以迫使私营的公用事业公司出于较明显的政策因素而做点什么,尽管从商业的角度来看这样做对公司并不是最有利的。

泰晤士水务的经历同时也提出了一个有关私营公用事业公司、政府机构和消费者之间关系的有趣问题。

90年代后期,泰晤士水务进行的调查显示其大多数消费者愿意稍微多支付一点水费以改善环境。但是这遭到了水务办公室的否决,其理由是水务办公室代表的是消费者的利益,而消费者的利益在于让水价能够降下来。如果这是真的话,那么就意味着监管者执行的是比消费者自身意愿更为狭隘、自私和短视的消费者利益观念。

另一个招致更多埋怨的例子是,水务公司被夹在了饮用水监察署、环境管理局和水务办公室之间。饮用水监察署想要提高饮用水纯净度,却既不顾及日益减少的收益,也不顾及风险率;环境管理局想要保护地下蓄水层,也不顾及任何明显的后果;而水务办公室则总是想要把水价压下来。他们谁也不愿考虑其他人的目标。

法国:格勒诺布尔的一场“滑铁卢”

通常,供水服务都由法国市政当局自己负责。现在,有半数的供水服务由市政府所属的形式上独立于市议会的专务公司提供。另外半数服务着约80%的人口,将供水服务委托给了私营水务公司。

在法国,格勒诺布尔作为供水私有化的“滑铁卢”而闻名远近。这个故事的主角有当地政治家、一批市民团体、当地绿党以及全球第二大水务服务公司苏伊士水务公司(Suez)。

格勒诺布尔是位于法国东南部的一个城市,2003年的人口约有15万。一个世纪以来,市议会有效管理着水务服务,以低价向消费者提供高质量的用水,从财务上看,尽管价格低廉,但是供水服务还能够盈利,并能定期贡献给市政预算。

但是到了1983年,当时的格勒诺布尔市市长、国家环境部副部长A1ain Carignon颁布了一项有利于私营者参与所有公用服务的政策。尽管遭到了来自消费者、市民团体、工会和当地绿党的强烈反对,格勒诺布尔市议会还是表决同意授予Suez的子公司――法国东南水务管理公司一份25年的供水及污水排放服务合同。

“滑铁卢”开始于1993年,在一些市民团体和当地绿党的压力之下,许多公共服务特许权腐败事件被司法调查员们公开曝光。调查员们的结论是作为私有化的交换条件,Suez所给的酬金是资助Carignon竞选,并赠送所有主要政党其他礼物,总计约300万欧元。

Carignon和Suez的一个主要经理随即被宣判为行贿受贿。1996年,他们分别被判处4年和1年监禁。

法院同时还裁定法国东南水务管理公司合同损害了市政当局和消费者的利益。该公司为了涨价而使用了许多伎俩,包括做假账和操纵指数。据地区审计事务所1995年估计,在25年合同期内,这些行为给格勒诺布尔市民所造成的总损失约为1.8亿欧元。

事情并没有结束。之后当选的格勒诺布尔市议会苦于缺乏足够知识来处理与Suez的合同,但又不得不思考解决办法,当地绿党以及一些市民团体也坚持不懈地进行着法律抗争。

在对各种备选方案进行论证之后,市议会于2000年最终表决通过供水服务重新划归市有,由形式上独立于市议会的市政府所属专务公司提供。重归市有有助于重建更高的透明度,并杜绝腐败和漫天索价的风气。水价稳定了,同时市政当局有能力负担更多的安装投资。

格勒诺布尔市的案例决不是孤立的。部分全国委员会认为法国在授权供水服务的过程中,存在着大范围的营私舞弊、收受回扣和漫天索价现象。国家审计署和公共服务高级委员会的其他一些报告指出,私营和市有供水服务公司之间最大的区别在于价格。其结果是,法国又有一些私营的供水服务重归市有。

水务服务私有化在成本效率方面未见有任何提高,但在没有明显原因的情况下消费价格却提高了,而且私有化在一个高度腐败的环境下发生,更进一步加深了民主控制日渐萎缩情况下的非法操作。格勒诺布尔市的“滑铁卢”表明即使在法国,在将其水务服务授权给私营企业经营时,地方政府还是缺乏足够知识来制定合适的管制方法。

德国:罗斯托克的成功管理

罗斯托克是前民主德国的主要港口城市,历史上一切可能的公共服务都掌握在政府手中,不过服务业经营不善,技术上也不够先进。

德国统一后,罗斯托克的市政当局决定将地区水务外包,租赁给了Eurawasser,该公司是昂帝欧的合资企业之一,掌控着当地废水处理以及将水配送到消费者的业务管理权。

1993年后,Eurawasser在罗斯托克投资了2.25亿欧元,大部分是为了符合德国和欧洲的标准,包括欧盟的饮用水指令。约5500万欧元用于将水升级到饮用水标准并进行配送,另有1.7亿欧元投在了几近完工的废水收集和处理系统的翻新和现代化。可以说,供水和废水处理两个系统按世界标准来看都达到了最优质量。

Eurawasser承担了保质保量供水的风险,并负担全部资本成本和日常运营的成本,价格方面保证除了做通货膨胀调整外,保持25年不变。25年后,租赁协议可以续签,但市政府也有权重新由自己来进行管理。

在租赁期内,罗斯托克当地政府及其邻近市镇保留控制、业绩监督以及要求私营者因法律变化而采取相应措施的权利。公司采取的一切有关价格、投资和其他方面的变动都必须重新获得许可。合同的遵守情况由一个人数相等的私营代表和公共代表组成的委员会负责监督。

罗斯托克的水务租赁作为一个成功的案例而广为公众和媒体所知,甚至民主社会主义党也对该地区最大和最有经济活力的城市的水务管理系统的质量引以为豪。

这种成功是建立在两个基础之上的:一是私营者昂帝欧世界级的水务管理水平,二是政府部门保持着确保饮用水高质量的决定性地位。若从专业术语上加以明确的话,罗斯托克的成功故事并不是有关私人所有权的,而是关于水务及废水服务的私有管理。

瀚渺根据《私有化的局限》、泰晤士水网、德国经济劳动部网站、中国水网等综合编译整理。