我国高速公路投融资:存在问题和原因分析

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内容提要：本文分析了目前我国高速公路投融资存在的社会融资作用有限，区域资金差异较大，投资效益有所下降，规划实施缺少保障等主要问题，并从财税体制、横向纵向体制、政策法规等方面，分析了上述问题的原因。

关键词: 基础设施 高速公路 投融资 体制改革

中图分类号: F832.48 文献标识码: B 文章编号: 1006-1770(2009)01-057-03

一、目前我国高速公路投融资存在的主要问题

1．社会融资作用有限

市场融资在目前公路建设资金来源中占据了重要地位。我国已经成为世界上公路融资活动最丰富、实践最多的国家之一，银行贷款、资本市场发行股票和债券公开募集资金（上市）、转让经营权引入社会资本（TOT），应有尽有。公路建设利用社会资金在一定时期、一定程度上解决了资金紧张的问题，增加了公路设施服务的有效供给，促进了经济社会的发展。

公路建设引入社会资金，有效地减轻了政府公路债务负担，使风险分配趋向合理。但是政府也经常会承担另外一种私人资本的非正常退出风险：由于现阶段我国公路的私人投资商真正拥有的资金实力并不充足，主要依靠银行贷款和资本运作完成公路项目建设。当资金链条出现问题时，就会出现工程进展滞后、项目公司变更或被政府安排接管。

从短期看，公路建设利用社会资金一次性地解决了公路建设资金问题，为当时建设即期任务的完成创造了条件。但从完成国家和地方公路规划建设任务乃至更长远的大尺度来看，我们的公路建设需要一种能够滚动发展的融资政策。上市公司、私人企业等所属高速公路基本都是车流量与通行费收入高、建设成本相对低、投资效益高的直接融资项目，这样却使政府失去了以统收统支、统贷统还为基础实现公路设施服务均等化的财务基础。即使对于规范的民资项目，在现有的法规条件下，其融资作用也只是短期的。一些地方政府为短期建设资金筹集需要，将一些效益好的收费公路项目转让给私人投资者经营，并没有对其合理投资回报加以限制，致使投资者攫取大量的超额利润，损害公共利益。许多地方的公路项目转让多年之后，才发现公共利益严重受损，如果再进行政府回购则价格大幅上升。因此，在现有的制度框架下，社会资本不仅对公路的融资作用非常有限，更不利于建立起行业滚动发展的投融资机制。

2．区域资金差异较大

从建设进程看，东部地区远快于中西部地区。在已建成的高速公路中，东部地区国家高速公路的建设进展明显快于中部地区和西部地区，中西部地区的建设任务与资金压力远高于东部地区。从目前可利用的高速公路存量资产看，三大地区的资产质量同样存在很大差距。东部和中部地区投资效益与债务质量较好，具有较强的融资能力和融资空间，而西部地区较差。

虽然西部地区获得了相对较多的中央转移支付资金，但是过低的交通规费与通行费收入，导致西部地区省份的高速公路不仅市场融资能力有限，并且资本金筹措中的地方配套资金落实方面依然存在很大难度。

3．投资效益有所下降

早期建成的高速公路，如沈大高速、京沪高速、沪杭甬高速、成渝高速等，由于流量大、造价低，因而具有良好的投资效益。一方面，这些路段往往地处经济最发达的区域，交通流量基数大，增长迅速。项目通车后第一年的初始流量就较大，通常会达到设计饱和流量的50%-70%。由于有些区域当时还没有高等级公路，这些项目还吸引了较大的诱增流量，使得项目在通车几年后的流量继续保持较快的增长。较高的初始流量和较快的流量增长使得这些早期项目通常在通车后2年~3年即达到流量饱和；另一方面，早期的高速公路项目一般都建在地势较平坦的平原地带，大型结构物较少，施工难度较低，加上早期征地拆迁费用较少，项目建设成本较低。

近年来高速公路的建设成本受诸多因素的影响而大幅上升。一是征地拆迁成本大幅度增加。与2000年前的情况相比，近年各地征地拆迁费用均出现较大幅度的上升，上升幅度高达100%~300%，且上升趋势今后还将继续；二是原材料价格大幅上涨。自2004年以来，高速公路建设中的主原材料，如钢材、水泥、沥青、石料等均出现了30%~50%的上涨，直接推动了建设成本的大幅度上升；三是工程建设难度加大。随着高速公路建设逐步向丘陵、山区推进，隧道、桥梁明显增多，施工难度不断加大，工程造价也随之上升。工程建设造价的上升，带来了投资效益的逐渐下降，不仅削弱了国家高速公路的融资能力，也对收费公路政策创新与高速公路管理体制的完善，提出了新的要求。

4．规划实施缺少制度保障

目前，国家高速公路网规划虽然明确了属于国道范畴，但在投融资与管理实践中，涉及到中央与地方权责划分并没有十分清晰的确定。中央政府对国家高速公路投资的标准、方式没有统一，投资事权没有体现出其国家高速公路“国道”、“干线”的行政与功能定位。虽然国家提出“十一五”期间要“重点建设国家高速公路网，基本形成国家高速公路网骨架”的阶段性目标，但在实施层面，宏观调控政策及土地管理政策等审批，对高速公路建设速度的影响非常显著，加快农村公路建设势必压缩中央对国家高速公路建设的投资等。

从地方政府角度看，《国家高速公路网规划》经过国务院常务会议审议通过之后，各省（区、市）根据当地社会经济长远发展的需要，先后规划了本地区的地方高速公路网络。显然，国家高速公路网对地方高速公路网具有重要的调控和指导功能。但是在规划实施中，国家高速公路与地方高速公路的建设时序、资金支持、线位选择等方面时常出现问题。特别是当政策环境趋紧时，如果缺乏明确的规定，地方政府出于自身利益考虑往往会选择地方高速公路优先的策略，国家高速公路中的一些省际间贯通项目可能会滞后。而这样，国家高速公路网的作用与地位就难以发挥出来。

要确保国家高速公路网规划目标有序、如期地实现，从体制机制建设给予资金、审批相应的制度保障是必须的。这样才能减少外部环境因素对规划实施的影响，体现国家规划应有的权威性。

二、原因分析

1．财税体制：对公路投入低而税费负担重

公路建设债务负担问题从根本上说是一个财政问题。一方面是财政投入少，另一方面公路建设运营本身的税费负担重。二者共同加重了公路用户的负担。按照基本建设项目资本金制度的要求，公路交通建设项目投资者的资本金投入不低于项目总投资额的35%。我国高速公路建设的资本金投入总体比例实际上仅为33.5%，并且很大部分来源于车购税、养路费等。与庞大投资规模与债务融资相比，非公路用户税费资金的一般财政投入很低。

另一方面，无论是建设期在运营环节，公路都承担着繁重的税费责任。地方政府从各种公路建设投资活动、企业经营收益中获得大量税收收入。因此，公路收费实质上成了地方政府的“公路财政”。

2．横向体制：资产管理偏离专款专用原则

世行报告指出，“中国需要采取一种资产管理的方法来保护其基础设施投资”。确实，如果不能从体制上确保资产管理保护公路建设投资而使得通行费收益用于公路建设之外，那么奢谈争取财政投入就没有实际意义。

与类型繁多、融资规模有限的直接融资相比，高速公路是在政府等公共机构提供资本金的基础上通过银行贷款的间接融资建设而成。虽然其资金渠道与融资机制相同，但是在体制模式上产生了很大差别，既有按照政府还贷公路的要求实行事业单位架构的投融资与管理体制，又有在此基础上成立的省高速公路集团公司等。

随着国有资产管理改革和地方政府国资委的成立，中东部地区的许多经营性高等级公路集团公司从原来的交通主管部门管理转为当地国资委进行资产管理。国资管理机构用“保值增值”目标考察公路国有资产，在这种监管目标激励下，高速公路公司将车购税、交通专项规费投资作为国有资本投资追求保值增值，并将所谓利润投入到酒厂、电厂、房地产、足球俱乐部等公路交通行业之外，而不愿意对投资规模大、财务效益不好的但对形成网络十分重要的省际间连接线、山区高速公路等项目进行投资。

在我国当前公路建设争取一般财政投入存在较大困难的条件下，国资委管理体制下的高速公路资产管理无疑偏离了专款专用原则，破坏了公路投融资的财务基础。

3．纵向体制：中央与地方之间权责不清晰

经过十几年的管理探索，各省先后编制了本省的高速公路网规划，都建立了各自的高速公路管理模式，部分省份出台了本省的《高速公路管理条例》。国家高速公路网由国家规划，国家发改委负责每个实际项目的立项审批，由地方筹资建设，建成后的管理也主要与地方的高速公路一样由各省负责，并执行各省的管理规章，因而国家高速公路网中的国家概念仅停留在规划和审批层面。中央和地方政府在公路管理上一直未能完全按照行政等级与功能分类划分权责。

中国中央政府承担了建设国家高速公路网的部分基建成本，这部分资金主要来源于车购税专项资金，主要体现两方面职能：一方面它是构成项目自有资金的重要部分。另一方面它承担着再分配的转移支付功能。要解决东中西部不同地区之间的融资能力差异，中央政府必须具有相应再分配能力的财力。相对于国债资金，车购税资金一直被认为是干线公路建设较稳定的中央资金来源。但是由于近年来交通部投资政策的调整，车购税资金将更多地向农村公路建设倾斜，结果势必压缩对高速公路项目的投入。因此高速公路建设中的现有中央投资不仅数量少而且不稳定，向中西部地区倾斜缺乏充分的财政基础。

关于车购税投资性质一直存在争议。一种看法是认为应该把车购税视为中央政府对地方的补贴；另一种是作为资本投入参与收益分配。世行认为，高速公路通行费收入的一部分可以被看作是中央政府最初投入的资本所获得的股息。对这部分收入的分配，政府可以不必局限于产生这些收入的高速公路上。这样就可以一定程度地提高中央政府的转移支付能力，据此，世行特别建议中国政府考虑实施全国范围的统一收费政策，使通行费能够被再分配到贫困地区，这无疑可以大大提高中央政府平衡区域差异的再分配能力。但是它可能以损害地方的积极性为代价，因此在当前可操作性并不强。

4．政策法规：难以满足融资与管理的需要

健全的法律法规是高速公路健康持续发展的保证。从高速公路建设投融资与资产管理的需要来看，我国公路相关法律法规还存在一定缺陷：

――缺乏实施性法规

法律法规一些原则性陈述缺乏相应的实施性规定。《收费公路管理条例》第三条提出了公路建设融资的基本原则，即各级人民政府应当采取积极措施，支持、促进公路事业的发展。公路发展应当坚持非收费公路为主，适当发展收费公路。不收费就意味财政投入，财政投入多少、如何投入根本没有具体规定。

――存在法律空白

即使在收费政策框架内，现有法律法规可能还有一些重要的空白，无法为公路建设提供稳定可持续的财务基础。一些公开上市或转让给私人企业的高等级公路，虽然投资成本早已收回并取得了巨额利润，但是现有法规既难以约束其降低标准或停止收费，又使行业统贷统还丧失了财务基础。国有资产管理问题从法律层面看，实际上也是行业没有建立起特许经营制度的结果。

――法律法规条文之间存在不一致

统贷统还被行业内公认为是提高还款能力降低债务风险、提高债务融资能力完成建设任务的重要工具。《收费公路管理条例》第十一条也提出了“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。”可整个条例没有提出实施统一管理、统贷统还的操作措施，相反是限制了这一做法。新条例不仅缩短了收费期限，而且强化了按照单个项目、单个站点核定收费期限的原则。这就使得地方政府在安排高速公路建设资金时难以做到以丰补歉，落后地区、车流量低的路段难以充分利用收费公路政策的融资功能。

参考文献

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6.世界银行，中国的高速公路：连接公众与市场，实现公平发展.2006.

作者简介：

聂育仁 交通部科学研究院

董静 交通部科学研究院