事业单位改革分类问题辨析
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在上级的事业单位分类及相关改革试点方案中，根据社会功能把事业单位划分为承担行政职能的、从事公益服务的和从事生产经营活动的三个大类。承担行政职能的事业单位要逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构，从事生产经营活动的逐步转为企业，从事公益服务的事业单位要整合资源，强化公益属性，加强政府监管。同时，配套推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，进一步完善相关的财政政策。针对事业单位分类改革要求，历城区编办在未明确分类政策情况下，根据事业单位主要功能，对全区事业单位进行了模拟分类，期间遇到了三个主要问题。
一是“以什么为依据”进行分类的问题。事业单位数量众多且十分复杂，所承担的功能也有差别，分类的依据是否科学、符合实际，则是分类的关键。探索实践中，各地都基本确定了事业单位分类的依据，即按功能分类。然而现实中较多的存在着某一事业单位担负着若干职能的情况，单位成立时原定主要职能与目前实际履行主要职能不相统一，如此以来，是按其原规定的主要职能来分，还是按实际履行的主要职能来分，令地方政府编制部门感到“头疼”。因操作中缺乏有效依据，自己拟订依据又担心将来与上级文件相冲突。所以，历城区模拟分类中还产生了一类叫“其他类”，即行政类、公益类、经营类几种类别的特征并存，主要功能难以界定的事业单位。分类依据作为事业单位改革整体推进的前提条件，实践中不解决这个问题，改革难以进一步推进。
二是“功能分类”与“财政拨款方式”是否存在对应关系的问题。传统的按财政拨款方式进行的分类，与新的按职能进行的分类是否存在对应关系？如行政类及完全公益类事业单位对应财政拨款、中介服务类及经营类对应经费自理拨款方式，是严格的对应关系还是大致对应？或是无对应关系？结合各地事业单位改革指导思想来看，较为普遍和认可的观点是根据新划分的事业单位的类别来确定财政供给方式，即在二者之间还是能够找到对应关系的。如，行政职能类事业单位，确定只能由政府兴办并依法设立，要严格控制机构和编制总量，因此应为财政拨款单位。公益一类或纯公益类，确定绝大多数由政府兴办，经费也应由财政拨款。对这两类财政拨款事业单位应减少到最必要的限度。对保留下来的弱公益类或公益二类，一般属于差额拨款或定额、定项补贴。中介服务类要逐步改制为社会自律性组织，生产经营类应逐步转企，这两类均属于过渡类型，经费类型属经费自理。但从现有功能分类与拨款方式看，以历城区为例，在行政类、公益一类、公益二类事业单位中每一类都存在财政拨款、差额拨款、经费自理三种拨款方式单位，二者似乎并无直接对应关系。对地方政府而言，虽确定了功能分类改革，但调研中发现，他们关注的重心还是财政拨款方式。尽管确定了改革不以节约地方政府财政开支为目的，但分类改革中又不得不考虑地方政府财力，这也成为一些改革举措难以实施的原因。所以在重新核定各事业单位的经费性质时，一般都遵循“不能逆向改变经费性质”的原则，即原经费自理单位不得改为差额拨款单位，原差额拨款单位不得改为财政拨款单位，以保证此次事业单位不会给地方财政增加太大的压力。
三是“分类工作如何开展，以保证分类的科学性、公正性、合理性”的问题。事业单位分类是规范事业单位管理、深化事业单位改革的基础工作，分类决定着某一事业单位性质和功能的界定，决定着事业单位将来的管理体制。因此，事业单位改革的第一步就是要做好分类工作。但是，由于分类实质上决定着相关事业单位及其主管部门的价值和利益分配，特别是涉及到财政拨款问题，这使改革从开始就面临着许多深层次的矛盾和问题。自去年3月份起，区编办深入多个单位进行调研，重点对建委、农业、文化、教育、卫生、环保等多个部门的事业机构进行调研，与相关部门就规范机构设置、人员编制等问题进行了交流，并就下一步本单位如何分类作了探讨。由于没有具体的文件规定，究竟应当把某个事业单位归于哪一类，自然少不了来自事业单位及其主管部门的激烈争论和讨价还价。正因如此，编办初拟的分类方案较长时期处于保密状态，这样的政府“一言堂”分类能否保证分类的科学性、公正性、合理性，值得思考。从调研情况看，编办与事业单位及其主管部门对事业单位分类的界定是存在很大分歧的，这种分歧不仅是认知上的，更是利益上的，有的还是价值上的冲突。
继续推进事业单位分类改革，取决于上述问题的有效解决。问题的解决，需要明确五点作为基础。
一是事业单位分类改革不等于事业单位改革。分类改革是事业单位改革的基本原则，是事业单位改革攻坚的突破口。分类不等于改革，分类改革也不等于事业单位改革，事业单位改革是以分类改革作为突破口，实现事业单位管理体制和运行机制的重大变革。实践中有的地区为回避难题，就绕过“分类”这一环节实施改革，这样不区分对象的改革充其量只能是对原体制的“修补”与“微调”。分类是手段不是目的，“事业单位分类改革的最主要目的，也可以说是唯一正确的目的，是整合和提升事业单位所占有的公益性公共服务的资源，使之更有效率、布局更为合理，做大做强公益性和非营利性公共服务”。
二是事业单位分类需要做大量认真细致的基础工作。事业单位分类是规范事业单位管理、深化事业单位改革的基础工作，分类决定着对某一事业单位性质和功能的界定，决定着政府及其部门对这一事业单位的管理体制和方式方法。因此，事业单位改革的第一步就是要做好分类工作。但分类不是做表面文章，将精力牵扯于分几类好、叫什么类别名称好、或求异创新等问题上。事业单位分类要坚持政事分开、事企分开的原则，坚持与事业单位的整合相结合的原则。对每一类事业单位不但要从宏观上进行科学布局，研究所占的比重是否合理，还要从微观层面进行整合，对现有事业单位进行撤销、合并。分类改革涉及事业单位编制减少、职能的界定、资金的重新分配等，会触及相关部门和人员的既得利益，处理不当会引发一定范围的社会震荡。因此，这项工作要做细做好，不可过于简单，即对事业单位做大体分类。由于许多事业单位自身的复杂性特点，不能简单将其归为某一类，应通过广泛深入的调研，首先对事业单位的职能做具体分析，确定事业单位分类的原则、依据和实施步骤，然后进行科学、合理的分类。
三是公共服务职能与事业单位机构并非一一对应关系。政府和事业单位承担公共服务和公益职能，事业单位分类后，公益类事业单位主要就是提供公共产品和服务，凸显其公益本质属性。但并非所有的公共服务都要与事业机构相对应，有事业就一定要有事业单位。因为公益性、非营利性公共服务也可以通过市场机制来实现，同时可减少浪费。我们可将这些服务的机制市场化，即将履行这些责任的方式采用市场化方式，通过社会其他组织而不是事业单位提供、政府购买服务的方式实现。同时加强事业单位的自我约束制度和机制，强化政府的监管责任，提高效率，降低社会成本，扩大服务的可及性、及时性。通过市场化方式，政府给提供服务者买单，可实现由“花钱养人、养机构”到“花钱办事”的转变。
四是分类工作中存在第三方介入的必要性。按照已有经验，在现代社会结构下可以借助政府、市场和社会三种力量共同参与事业单位改革。尤其是分类改革一开始便引入第三方是十分必要的。对事业单位进行分类，一个单位该属于哪一类，事业单位自己说了不算，政府也不应该说了就算，更不是什么“地下工作”，非要保密。但因分类决定着事业单位及其主管部门的价值和利益分配，所以分类过程也体现了事业单位及其主管部门、政府职能部门不同主体间的博弈过程。为尽量保证分类的科学、合理、公平、公正、公开，此时作为站在直接利益主体之外、立场相对独立的第三方的介入就显得十分必要，可避免或减少单位、部门冲突和利益之争。
五是事业单位分类改革要规避“两大风险”。实践中，由于对分类的标准认识不清、原则把握不合理，操作中不够科学合理，或者只做粗线条大致分类，导致某些事业单位因被“错划”而“站错了队”，其结果往往会面临“两大风险”：一是毁掉或丢失公共事业，二是影响社会稳定。调研中发现，有些事业单位是需要国家去保障的，不能简单的把他们推向市场，如从事农牧业基础研究的科技事业单位，有关民族艺术、文化传播的事业单位，若将此类单位简单盲目地定为经营类事业单位，一旦转企必将影响到公共服务的提供，到需要时再恢复可能要花费巨大的成本，甚至可能无法弥补而永远丢失。改革要付出成本，事业单位改革同样要付出事业成本、经济成本、社会成本和心理成本等。若改革过程中政策制定不恰当，事业单位人员的心理承受度不足，不但不会激活事业单位的活力和动力，甚至会带来社会的稳定问题，这些在分类改革中都应引起我们的高度重视。