我国反垄断法中的宽恕制度研究

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【摘 要】反垄断宽恕制度首见于美国，之后被各国引入，在反垄断领域发挥了重大的作用。我国在2008年反垄断法46条第二款中也引入了该制度，但是上存在许多不足，因此应借鉴欧美等国的立法经验，并结合我国的法律环境，尽快完善宽恕制度，以期发挥其作用。

【关键词】反垄断；宽恕制度；豁免

垄断协议即卡特尔作为一种最普遍的垄断行为，其危害除了让消费者承受不合理价格的损失之外，也对社会经济效率有着严重后果的影响，是世界各国反垄断的主要打击对象。面对卡特尔带来的高额利润，近些年该现象也有增无减，而且其形式也越来越隐蔽，给反垄断执法带来极大的困难。宽恕制度的出现，利用参与者被其他参与者举报的担心，从内部瓦解有效打击了卡特尔，于是世界各国纷纷开始在其反垄断法中引入该制度。

一、我国反垄断法宽恕制度现状及分析

2008年我国颁布了第一部反垄断法，在该法的第46条第二款中引入了宽恕制度，但较为笼统，之后又于2009年和2011年相继颁布了《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》、《工商行政管理机关禁止垄断协议行为的规定》和《反价格垄断行政执法程序规定》，其中也有涉及到宽恕制度的具体适用条件，但依然存在很多疏漏，可操作性不强，具体表现在：

1.申请主体未细化

反垄断法中规定其申请主体为“经营者”，但经营者按其作用的不同，分为组织者、领导者和普通成员，这里的“经营者”是否包括组织者和领导者，在这里未明确说明。而在《程序规定》第20条第2款规定：“垄断协议的组织者，不适用宽恕制度”。虽然这里明确排除了组织者不适用宽恕制度，但还存在一个问题，就是卡特尔中除了组织者，还有一般成员，而一般成员中如果有威逼他人参加的情形，该种情况应如何处理，这里并未明确。

2.申请时间不明确

法律的明确性对于法律实施的效果有着重要的影响，在反垄断法中对于时间条件并未提到，而从《程序规定》第20条第3款以及《禁止垄断协议规定》第11条第3款对“重要证据”解释，可以推知经营者可以在调查前或调查中向反垄断执法机构报告垄断协议行为的有关情况并提供重要证据。但这些规定并没有被正式写入法条，在今后立法中还需明确。

3.宽恕待遇未确定

根据反垄断法第46条中的规定可见，对于经营者宽恕待遇取决于执法机关“酌情”裁量。对于具体的减免规定，在《反价格垄断行政执法程序规定》第14条中规定了区分了第一个，第二个和其他的举报者的宽恕待遇，以50%划分，笔者认为这里的划分依然不够细化。反垄断执法机构可以“酌情”减轻或者免除处罚，削弱了给予宽大的“确定性”和“自动性”，这与有效宽大政策的基本精神还有相当的距离。[1]

4.宽恕程序缺失

无论是《反垄断法》还是《禁止垄断协议规定》还是《反价格垄断规定》对申请宽恕的形式、受理方式、是否采取登记以及对申请者的保密义务等程序性规定都没有具体提出。这些不确定性，严重的影响到了宽恕制度的效果。

二、欧美反垄断宽恕制度比较法研究

1978年美国首先确立了宽恕制度，之后经过不断完善，形成了现在的《公司宽恕政策》和《个人宽恕政策》，而该项制度迅速得到了各国的认可，1996年，欧共体委员会将该项制度引入《关于在卡特尔案件中免征或者减征罚款的通告》中，并于2002年和2006年进行了两次修改，并在实践中发挥了明显的作用，它们也成为反垄断宽恕制度的代表。其在宽恕制度的适用条件，减免幅度、执行程序和外部法律环境等方面的规定都比较完善。

（一）宽恕条件

1.申请主体

美国于1993年和1994年分别出台了的《公司宽恕政策》和《个人宽恕政策》，其均规定了公司（个人）“没有强迫其他公司参加其非法行为，并且很明显在非法活动中没有处于领导者或创始人的地位”。欧共体《通知》中也规定了企业不得强迫其他经营者参与该违法行为或者阻止其他企业退出该违法行为。

2.申请时间

美国和欧共体都规定了在反垄断执法机构没有开始调查卡特尔违法行为，或已经调查但没有证据能或惩罚卡特尔违法者时可以申请宽恕。

3.证据条件

申请者提供的证据符合什么标准才能免除处罚，美国和欧共体的规定近似，在调查前，证据需要是执法机构发动调查权；调查开始后，证据需要足以证实违法行为的存在。而欧共体对申请减轻罚款的，要求申请者提供给的证据必须要有“附加价值”，即根据其提供的证据能够强化欧共体执法委员会对该事实的证明能力。

4.承担合作义务

申请者提供相关证据之后，美国和欧盟都要求申请者在调查期间提供全面的、持续的和完全的协助调查。

5.终止违法行为条件

申请者在何时停止参与违法卡特尔行为才能获得法律责任减免，美国和欧盟对终止违法行为的时间要求不同，如美国要求企业在其发现违法行为时停止违法行为；欧盟要求企业提出申请时停止违法行为，但竞争当局要求申请人继续参与卡特尔提供信息以配合查处案件的除外。

（二）宽恕减免幅度

针对不同时间提出宽恕申请的给予不同的宽恕待遇，以此鼓励参与者积极的揭发卡特尔。根据美国的规定，对于第一个前来自首并符合条件的给予完全豁免，，而对于之后揭发者，则酌情减少罚金。相对于美国的豁免规定来，欧共体的规定更加的细化。对于第一个揭发者，只要符合宽恕条件的，即可以免除全部罚款，之后的揭发者，根据其申请顺序的不同，分别给予30%-50%、20%-30%、20%以下的罚款减免。

此外，美国为了鼓励卡特尔揭发行为，规定了“附加宽恕措施”。即如果企业揭发其参与的其他卡特尔，不仅可以获得该卡特尔行为的豁免，对于现在进行的卡特尔也可以减少处罚。[2]

另外，宽恕减免只是减免的行政和刑事责任，而非民事责任，也就说，揭发者仍然会面临来自于受害者的民事赔偿，而在美国该责任的承担的将会是三倍损害赔偿，这项制度对于宽恕制度发挥有着明显的阻碍效果，因此，在其2004年的《反托拉斯刑事处罚增强与改革法》规定，获得赦免的企业在民事损害赔偿诉讼中的赔偿额可以从三倍损害赔偿减少为单倍损害赔偿。

（三）宽恕程序

透明便捷的宽恕程序能够更好地促使宽恕制度的实施，相关个人和企业只有明确其宽恕政策，才能更加积极的去举报卡特尔行为。对于申请形式，美欧都规定相关企业和个人可以口头或者书面提出申请。美国和欧共体分别在1993年和2002年引入了宽恕自动适用机制，申请者满足宽恕条件即可自动获得豁免，使得宽恕制度更加具有吸引力。

此外，欧共体在2006年创立了“标记”申请制度，企业可以不用提交正式申请而只申请“标记”，并提供少量的信息和证据。如果企业在委员会规定的期限内完善“标记”内容并提供相关信息和证据，则这些证据和信息的提交日期将被追溯到“标记”授予的日期。[3]

三、完善我国反垄断法宽恕制度的建议

（一）细化申请主体，明确申请时间

应对卡特尔行为中的组织者、领导者和普通成员予以区分。对于卡特尔中担任组织者和领导者以及胁迫他人参加卡特尔的，排除适用宽恕制度。对于申请时间法律应予以明确，可以借鉴美欧的规定，在调查开始前或者调查进行中尚未有足够证据时，可以适用宽恕制度。

（二）引入自动豁免制度，明确减免幅度

自动豁免制度的启用，对于揭发卡特尔行为有着极大的吸引力，在完善的宽恕申请条件后，我国可以引入该制度，对于符合相关条件的第一个揭发者给予自动豁免。

在减免幅度上来，我国的反垄断制裁和欧共体的较为相似，即厨艺罚款，鉴于《反价格垄断行政执法程序规定》中有50%的分界线，可以再次基础上予以更加细致的完善，对第一个申请者免除处罚，第二个申请者给予不低于50%的豁免，依次为30%-50%、20%-30%，20%以下等等。

（三）完善宽恕申请程序，引入保密制度

在申请方式上规定，可以使用口头和书面申请两种方式，同时明确受理期限，引入“标记”申请制度，明确标记申请的时间期限。此外还应该完善相应的保密制度，例如，除非宽恕申请人同意或者自行披露，反垄断执法机构不将宽恕申请人提供的信息和证据提供给外国执法机构；除了法律规定的情形外，反垄断执法机构不将宽恕申请人提供的信息和证据提供给私人反垄断损害赔偿诉讼的原告，等等。

（四）加大执法力度，严格执法环境

宽恕政策如何取得实际的效果，一方面在于其本身制度的设计，另一方面还要有良好的立法和执法环境，只有严厉的法律制裁、坚定的执法态度、有力的执法措施才会给参与者形成威慑力，宽恕政策才会显得更加有吸引力。

我国并未设立反垄断的刑事责任，而仅有行政责任，体现为处以罚款，不超过上一年销售额的10%，其力度远远不够，尚不能对卡特尔行为造成足够的威胁，因此我国可考虑对其惩罚百分比提高。同时应加大执法力度，提高执法技术，尽可能多的发现卡特尔现象，并予以制裁，这样才能和宽恕制度相得益彰，发挥反垄断的作用。

参考文献：

[1]Hammond.Detecting and Deterring Cartel Activity through an Effective Leniency ProgramEB/OL].http：//www.justice.gov/atr/public/speeches/9928htm.

[2]李友勇.我国反垄断法宽恕制度探微[J].安徽理工大学学报：社会科学版，2012.

[3]游钰.反垄断宽恕政策的理论分析与实证考察[J].法律科学（西北政法学院学报），2008.

作者简介：

安宁（1973—），男，山西临汾人，法学博士，天津大学文法学院副教授，研究生导师，研究方向：国际法学。

孙晶（1989—），女，山西晋中人，法学硕士，天津大学文法学院研究生在读，研究方向：国际法学。