芬兰基本公共教育服务均衡化发展探析
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摘要：如何在提高教育公平的基础上促进教育质量的提升，是世界各国在发展基础教育过程中面临的重要课题。芬兰基础教育的质量在发达国家中名列前茅，教育的均衡化程度也在世界居于前列，基本公共教育服务实现了有质量的均衡化发展。文章从经济社会背景、发展阶段、学校教育改革、师资培养模式、教育投入等方面分析了芬兰基本公共教育服务均衡化发展的主要特点、发展脉络及成因。
关键词：芬兰；基本公共教育服务：教育均衡化
一、芬兰基本公共教育服务
均衡化发展的主要特点
（一）以追求平等的理念为核心价值观
平等优先是芬兰基础教育长期以来一直坚持的基本理念。芬兰国民普遍对教育平等有着深刻的认识和不懈的追求。早在19世纪，芬兰哲学家约翰·威廉·斯内尔曼（Johan Vihelm.Snellman）就提出给每一位公民提供教育是国家和社会的基本责任。芬兰学校系统之父尼奥·吉尼尔斯（Uno Gygnaeus）认为，芬兰社会各阶层子弟均应接受教育，教育尤其要关注社会中最弱势的群体。斯内尔曼和吉尼尔斯的思想对芬兰国民教育理念产生了深刻的影响。20世纪70年代芬兰的综合学校改革实际上源自吉尼尔斯在19世纪提出的教育改革蓝图，他曾努力推动在芬兰建立统一的综合学校，取消双轨制，这一理想在一个世纪后最终变为了现实。
（二）通过均衡化发展促进教育质量的提升
芬兰在基础教育的发展方面，坚持一条独特的信念，认为教育的均衡发展能够促进教育质量的提升。教育内部不均衡的状况，除了客观条件造成的原因外，还通常与不良的竞争文化有关。学校内部的不良竞争不能促进国民竞争力的提高，只有建立均衡平等的教育环境，才能真正培养国民的竞争力和创造力，减少不必要的竞争损耗，社会也因此更加平等和谐。芬兰的教育实践证明其教育哲学是可行的。芬兰学生在国际学生评估项目（Programme forInternational Student Assessment，PISA）中表现优异，同时，芬兰基础教育均衡化水平也居于世界首位。芬兰学生不但总成绩领先，且其校际差异在经合组织（OECD）国家中也是最小的，学生个人成绩也非常均衡。
（三）以教育的均衡化发展促进社会的公平
芬兰的基本公共教育服务体系以基础教育学校体系为核心，但并不局限于学校教育，因为芬兰基础教育体系还是国民福利体系的有机组成部分。芬兰的基础教育学校提供包括餐饮营养服务、体质健康服务、发展指导咨询、心里健康服务等内容在内的全方位的、均衡化的儿童福利服务。经过几十年的发展，芬兰均衡化的基本公共教育服务体系对促进社会的公平发挥了重要的作用。均衡化的教育体系促进了国民整体素质的提高，使国民的创造潜力得到了释放，国家财富和国民生活水平日益增长，社会不公平程度逐渐降低。根据对PISA结果所做的分析，在经合组织国家中，家长的受教育程度、家庭财富等背景因素对芬兰学生成绩分布的影响程度是最小的。可见，芬兰的基础教育实现了有质量的均衡化发展。
二、芬兰基本公共教育服务均衡化发展历程
芬兰实现基本公共教育服务均衡化发展的历程是与三个主要的转型过程同步的。一是与城市化进程同步。芬兰1917年独立，直到上个世纪60年代，仍然是一个农业人口占60%的落后国家。之后，芬兰用40多年时间实现了城市化。当前，2/3的芬兰人居住在城市。芬兰基础教育双轨制的取消与城市化的发展是同步的。二是与经济发展模式转型过程同步。芬兰独立后，其出口产品从单一的森林产品和传统工业产品，转向多元化。上个世纪90年代初，芬兰遭遇了经济衰退，失业率一度高达20%，GDP下降了13%，外债比例超过了GDP的60%。芬兰被迫从传统的以自然资源为基础的工业经济，转向信息技术和知识经济。芬兰是世界上最早步入知识经济的国家之一。同时，芬兰政府和企业逐渐加大了对教育和研发的投入。1991年，在芬兰劳动力构成中，每千人中有5人从事研发；到了2003年，每千人中研发人员上升到22人，是OECD国家平均数的3倍。2004年，芬兰在世界经济论坛中的全球竞争力指数排名上升到第1名，并从此以后始终名列前茅，其中教育的贡献功不可没。三是与福利社会建设过程同步。芬兰的福利社会建设深受邻国苏联和瑞典的影响，社会平等的理念逐渐成为超越党派竞争的社会共识。过去40多年来，芬兰教育均衡化发展政策保持了高度的持续性，受政府更迭的影响较小。
芬兰基本公共教育服务发展与经济社会发展相适应，通过两个主要阶段实现了教育的均衡化发展。第一个阶段强调教育的普及性。这个阶段对教育平等的认识，主要是通过解决上学问题实现的。芬兰政府强调人人能够并且必须接受学校教育。从上世纪70年代起，芬兰用了20年左右的时间，做到了基本公共教育服务的完全覆盖，实现了“人人有学上”（equalaccess to education）。第二个阶段，在“人人有学上”的问题得到基本解决后，芬兰教育均衡化的重点转向“学校内的学习机会平等”（equalopportunity for learning within the school），更加关注学生的个性特点和个体差异，注重满足差异化的学习需求，提供差异化的基本公共教育服务。在这个阶段，芬兰基本公共教育服务不仅实现了完全的覆盖，而且实现了高质量的均等覆盖，达成了“人人上好学”的目标。
三、芬兰基本公共教育服务均衡化发展的动因
（一）以均衡化为目标的教育改革
1.综合学校改革
芬兰的基础教育系统曾经是典型的双元制系统，基础教育包括乡村学校（folk school）和文法学校（grammar school）两个平行的系统。乡村学校主要是为农村地区学生建立的，学生毕业以后无法升入高一级文法学校或者进人大学读书。文法学校主要是为资产阶级家庭的子女以及城市居民建立的，学生毕业后大多会上大学。尽管早在19世纪晚期芬兰的教育家就已经提出了建立统一的综合学校的设想，强调每个人都有平等接受教育的权利，但这个设想直到20世纪70年代芬兰综合学校改革后才得以实现。经过20多年的努力，芬兰建成了遍布全国、覆盖完善的综合学校体系（comprehensiveschool）。学校配置采用统一的模式，各校之间（无论教学条件还是师资配置）基本上不存在差别。改革后的综合学校实行9年全免费义务教育，1-6年级由1位全科教师带班，7～9年级由学科教师分科任教。在教学内容上，芬兰进行了以教育平等、多元主义和实用主义理念为核心价值的基础教育课程改革。为了保证教育过程和结果的平等，所有芬兰中小学生学习同样的核心课程，接受内容相近的基本教育教学。在学生评价方面，综合学校取消了毕业考试，学生的成绩由教师评定。学生学业结束后，可自由选择上普通高中或职业学校。早期的综合学校仍然根据学生数学和外语成绩进行分班教学（streaming），但随着芬兰教育均衡化改革的深入，分班教学到1985年被彻底废止。
2.教学组织模式改革
为了在保障教育均衡化的基础上不抹煞学生的个性发展，照顾学生的差别需求，芬兰改革了教学组织模式，采取了“分组不分班”的教学组织模式。芬兰高度强调平等，学校不能对学生进行分流，即根据学生成绩的好坏进行分班。每个班级的学生群体都是混合的，既有成绩拔尖的学生，也有学习困难的学生，以及身体残疾随班就读的学生，此即“不分班”。而所谓“分组”，是指在同一个班级内，根据学生的个性、兴趣、倾向、能力等，将学生分为不同的学习小组。在芬兰的综合学校课程安排中，20%的课时是照顾学生个性化需求的课程，即每位学生有20%时间学习选择性的课程内容。因此，“分组不分班”的教学组织模式既照顾了整体的需求，也满足了差异性的需求。根据芬兰教育部的调查，混合分班并不影响“拔尖”学生的成绩。
芬兰的教育改革与同期的欧美国家教育改革几乎同步，但是与多数欧美国家的教育改革模式有着巨大的差别，并形成了自己的特色。与美国等国“效率优先”的改革模式相比较，芬兰开展了以平等优先为特征的教育改革。在美国等国竭尽全力试图改革的领域，芬兰几乎都能够轻松应对，而且更为成功。首先，美国等国家针对学校、教师和学生制订了更加严格的标准，强化了管理的绩效；芬兰的教育改革则更加注重弹性化和多样化。其次，美国等国的政府为了呼应民间的要求，高度强化读写算等课程的教学，加强了对学生读写算基本能力的评估；而芬兰则注重学生全方面知识的学习，尤其注重学生的个性完善和创造力的发展。再次，美国等加强了对学校和教师的监督；而芬兰则建立了一种对校长和教师专业能力信任的文化，政府给予了校长和教师充分的信任。在芬兰，很少有对学校的督导或者检查。最后，与美国等国处处鼓励争先的文化氛围不同，芬兰学校更鼓励合作的文化。在芬兰人看来，只有在学校里善于合作的人，才能在未来的社会中更具有竞争力。
（二）适应教育优质均衡发展的芬兰师资培养模式
能做到有质量的均衡，优秀的师资是关键。芬兰的中小学教师具有很高的社会职业声望，也是优秀青年人首选的职业之一。芬兰对教师的要求很高。芬兰教育法规定，所有学前教育、义务教育的教师须具备硕士以上学历，且通过教师资格考试后才能申请成为教师。芬兰的师范教育定位很高，在于培养“教育教学的专家”。芬兰师范教育的基本要求是：培养能够了解人的发展过程，具备：扎实的教育科学理论，掌握学生学习与发展的规律，具备将理论应用于实践的能力，在教育教学中做到有效师生互动的教育教学专家。
芬兰的师范教育具有分类培养、周期长、注重实践能力等特点，基础教育师资分为五个类别。一是全科教师（class teachers），负责小学1-6年级的所有学科的教学，全科教师也有资格担任学前教育教师。二是幼儿教师（kindergartenteachers），在基础教育中的学前阶段任教，或在日托中心（Day-care centers）服务。三是学科教师（subject teachers），负责教授基础教育7-9年级或高中教育、职业教育、成人教育的一门或多门学科或专业课程。四是特殊教育教师（special needs teachers）。五是辅导顾问（guidancecounselors），提供专业教育辅导和生涯指导。芬兰高等师范教育的学制一般为5～6年，比多数国家所规定的时间长。芬兰有11所大学承担师资培养任务，实行学分制。成为全科教师资格需要修满160个学分（每学分相当于40个小时的课堂学习经历），学业5年，主要学习语言与交流研究、主要学科研究、学校教育学、跨学科研究、1～2门小学科、选修课程。成为学科教师则需要修满160-180个学分，学业5年或6年。
芬兰高度重视教学实践。教学实习在芬兰师范教育中所占比重较高，比其他很多国家规定的实习时间长很多，时间为1年到1年半，共计35个学分。因此，师范生在毕业前已经初步具备了独立分析和解决教育教学实践问题的能力，到工作岗位后能立刻进入角色，并开展教育教学的研究。芬兰在教师的遴选工作中有其独特的师资观，除了基本的学术能力，特别注重教师的艺术才能、人文素养和教学管理能力。芬兰教育界已经形成了关于师范生的基本共识：作为师范生候选人“学术成绩不好不行，只是学术成绩好也不行”。芬兰高等师范教育专业平均录取率只有10%，被录取的师范生学术表现优异，多才多艺，并具有强烈的教育使命感。
（三）财政保障及支持系统
1.充足而高效的经费投入
芬兰的教育投入有两个特点，一是对教育的投人大，其公共教育总投入占GDP的比重达到了6%；二是投入的绩效高，芬兰政府在教育投入上坚持“聚焦课堂”（focused on the classroom）的原则，把教育投入尽可能地集中在教育教学活动中。2008年，在芬兰生均教育支出的比例结构中，教学支出的比例占66%。而且，芬兰政府的教育投入比很多西方国家更有绩效。根据经合组织的调查，芬兰基础教育教师年薪低于经合组织国家的平均水平，更低于美国、日本、德国等国家。仅从教师收人这一点似乎无法解释教育投入对学生成绩的影响作用，但是芬兰教师的年工作时间比其他国家少，生师比低于其他国家。因此，在单位时间内（每小时）芬兰教师教一授名学生所获得的工资比较高：在小学阶段，芬兰是3.92美元，经合组织国家平均为3.06美元，美国是2.82美元，日本是3.65美元，德国是3.74美元；在初中阶段，芬兰是4.48美元，美国是2.89美元，日本是4.29美元，德国是3.93美元，OECD国家平均为3.15美元。
2s着眼于均衡的基础设施网络
芬兰在学校校舍、图书馆等基础设施的建设方面也坚持均衡化的原则，为基本公共教育服务的均衡化发展提供了有力的支持。从1967年开始，芬兰政府实行特殊国家住房贷款计划（ARAVA），由政府在均衡化发展的原则下建设学生宿舍。1971年，议会通过法令确认了均衡化建设学生宿舍的原则。从1980年开始，均衡化资金补贴（equity capital subsidy）㈣纳入政府预算，并在每个市（municipality）建立一所基金会或者公司专门负责学生宿舍建设。学生宿舍建设的贷款主要由政府提供。在ARAVA计划的支持下，芬兰在25年内建设了10万套学生公寓。此外，芬兰还特别注重图书馆网络的建设。图书馆网点高密度覆盖全国，布局科学合理，在芬兰的任何一个社区都能获得与其他社区均衡化的图书资源。芬兰的图书馆资源非常丰富，80%的图书馆已接人互联网。除了常规图书外，图书馆还提供丰富的视频和音频资源。芬兰的每千人日报订阅量高于任何一个欧盟国家，芬兰学生的图书借阅率在OECD国家是最高的。
四、关于均衡化发展的争论
尽管芬兰基本公共教育服务的均衡化发展获得国际社会高度赞扬，但是芬兰人仍然认为本国距离理想中的均衡化发展目标存在着不小的差距。2002年，芬兰学者调查了芬兰基础教育平等目标的达成情况，发现芬兰基础教育在性别平等、社会经济背景平等、区域平等三个方面仍然存在着差距。芬兰社会对于如何促进均衡化发展，仍然存在着争论。自上个世纪90年代起，这种争论主要表现为新自由主义和社会福利主义的博弈。新自由主义主张个体的自由选择，主张英才教育。社会福利主义主张减少学生社会背景对教育过程及结果的影响，更加注重区域平等。进人新世纪后，争论的焦点延续到右翼自由主义者与社会自由主义者之间。右翼自由主义者认为平等是对个人自由的妨碍，应该将有限的社会资源投入到英才教育中；而社会自由主义者主张多关注弱势群体。未来芬兰教育均衡化的发展路径如何变化，还有待长期而深入的观察。