我国对外国人居住管理的问题与对策研究
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经济全球化的进步带动着我国经济的迅速发展，也影响着人口的大范围流动。在当今社会经济高速发展的背景里，经济的发展不断推动着人力资源的流动。目前，人力资源的流动不仅仅局限于国内的流动，而是全世界范围内的自由流动。我国对外国人管理的范围涉及的范围很广泛，包括出入境管理、就业问题、居住等内容。外国人管理需要涉及的管理部分很多，是一项很复杂的项目，需要我国政府各个部门之间相互配合，共同参与管理，才能够降低管理难度，提升管理质量。本人认为，外国人管理的根本是居住处管理，居住处是外国人的落脚点，是外国人进行其他活动的基本条件，只有完善对外国人居住问题改革才能够提高管理效率，所以本文基于此背景下，结合学术界对外国人管理提出的创新理念提出我国对外国人居住管理的具体问题及对策。
一、外国人管理的理论概述
关于外国人管理的界定国内外学术界的观点各异，其中有代表性的概念分别为外国人管理的意义、目的、内容及条件等。下面我们就此进行阐述。
（一）外国人管理的定义
根据我国外国人出入境的相关法律规定理解，外国人管理是指的根据国家政府机关对外国人以及没有国籍人员的居住、出入境、工作、旅游等内容实施的战略性管理的总称。国家为了捍卫以及社会秩序，促进各国经济往来，社会发展以及交往等对外国人的出入境及居住活动进行综合管理。
（二）外国人管理的内容
1.外国人管理法律体系的建立
根据国际法律法规有关规定对外国人管理的法律可以分为三种情况，第一种是基本法条。第二种是我国法律的涉外条例。第三种是我国参与签署的国际条约。
2.外国人管理体制的建立
我国的外国人管理体制包括在外国人管理工作中参与结构设置、职能分工、人员调动、相关程序办理等内容。外国人管理的实施是依靠国家的行政组织为主体，其它部分作为协助参与管理外国人。外国人管理的基础是通过我国的司法部门、立法部门以及行政部门之间的紧密配合来完成的。例如美国的管理制度就是通过议会立法、国土安全部办理、法院审查等方式进行。
3.外国人刑事犯罪的案件的依法处理
外国人进入其他国家的领土后，要遵守该国的相关法律法规，如果触犯了该国的法律将会收到诉讼。因为外国人身份的特殊性，所以一般处理外国人的法律事件上，都是通过该国的公安机关和所在国的出入境部门合作完成。外国人不管是违反了该国的刑事案件还是民事案件，都将会收到法律的制裁。
二、我国对外国人居住管理的问题
（一）散居外国人底数不清、情况不明
我国部分城市对外国人居住登记体系不够完善，对散居在一些出租房、居民房内的外国人没有有效的进行登记统计，造成底数不详细。例如，我国的广州市目前登记的常住外国人口大约为两万人左右，但是实际居住人口和统计人口相差甚远。由于商业原因，广州有大量商务签证的外国经商人员，通过办理续签手续或者重新签证等方法长期居住在广州。
散居外国人存在底数不清的原因在于：一是大多数散居外国人对我国居住管理的法律法规不了解，没有主动到当地派出所进行住宿登记；二是各辖区派出所对散居外国人的住宿登记停留在被动的等申报人上门申报，没有对登记对象进行走访，对己经离开本辖区的外国人没有及时核销，无法做到“及时发现、主动登记”，漏报少报现象较严重；三是街道、社区、派出所虽然明确把辖区内外国人管理列入日常人口管理中，但是，大部分街道、社区、派出所社区日常管理工作网络还没有覆盖外国人信息管理。除了在住宿登记方面没有做到“底数清”，对散居外国人主要活动掌握不详、情况不明的情况也普遍存在。所谓外国人活动情况是指要基本掌握在辖区居住的外国人的主要活动情况。如外国人在办理住宿登记后，是否仍在登记地活动？入住住宅小区、出租屋、居民家中的外国人何时离开，去哪里？他们来干什么？表现是否正常？如果不掌握这些基本情况，就很难说说明情况。我国居住的外国人管理主要集中在登记管理，分散的外国人通常生活在广州很长一段时间，对他们的管理不仅专注于注册，而且对他们的动态信息管理在城市活动，强化其服务。目前，由于分散居住的外国人信息更新不及时，未能实现的外国人生活在动态管理。
（二）体制不畅，职责不明一是现行的联席会议制度的协调力度不够
联席会议制度是一种没有隶属关系但有工作联系的单位或部门，为了解决某一问题，由一方或多方牵头，定期或不定期召开会议的组织形式。在广州，很多关系到诸多职能部分的事务一般以联席会议制度来进行协调管理。外国人管理服务工作是一项政策性强、牵扯面广的复杂的系统工程，目前的城市联席会议制度存在诸多缺点，主要表现为：现有的联席会议制度相对较为松散，难以将各管理部门真正联合起来形成合力，其办公室设在市公安局出入境管理处，由于非专职，因而导致其难以承担统筹规划、全面协调的职能。二是条块分割，职责不明。过去对外国人的管理部门，只有外事部门负责签发签证和公安部门负责入境后的各管一块式的管理，主管部门之间管理的衔接与合作等问题基本上不存在。而随着在穗定居外国人越来越多，对外国人的管理必然会涉及外国人人境后的居住（留）、生活、工作就业、子女人学等与现行的人口管理内容相同的方方面面，涉及外事、公安、房管、工商、税务、教育、劳动等部门。由于立法中没有建立一个各个部门统一协调协作、互相分工衔接、责权互制互辅的法律体系，随着外国人管理工作逐步推向基层，管理外国人职能权利的不落实，部门的配合不顺畅、职责不明等问题日益凸显出来。三是外国人管理服务未列入基层管理部门的考核内容。出现这种现象的主要原因是权责不明或权力未明确下放。
（三）散居在出租屋的外国人管理存在大量的细节空白
根据广州市有关部门的数据显示，广州市出租屋大约共有十万间，广州市出租屋因为非常分散、数量多等因素管理难度比较大，管理人员多、管理费用高等问题。政府管理部门没有及时准确的对居住在出租屋内的外国人进行审查和登记，基层管理人员在管控的过程中出现了“细节空白”现象。我国外国人居住管理的重点及难点问题就是散居在出租屋内的外国人。
造成难管理的问题是因为涉外登记管理不够完善，在对出租屋的管理体系中，主要涉及的是收税、管理，没有对出租屋的主人提供其他服务，措施出租屋主人与管理人员形成对立局面，出租屋主人想尽办法逃税漏税，没有及时的给外国人办理相关的手续。
由于一些民房长期租给外国人居住，没有按照我国法律规定进行程序申报，没有合法的租赁合同，也没有对外国人的居住进行系统的登记，造成了外国人在我国居住的混乱。这几年来我国的印度、巴西、阿根廷等地区的外国人，长期非法居住在出租屋内，有非常大的治安问题，外国人在我国犯罪的刑事案件及民事案件经常出现，并且频率非常高。目前我国的法律对出租屋的业主、出租公司等缺乏管理和处罚，部分出租屋的业主和出租公司没有办理相应的合同，没有对外国人居住管理进行法律约束。造成了对出租中介、业主等机构的监管不明显，没有从法律方面对外国人管理体系进行备案管理。
三、完善我国对外国人居住管理的对策
（一）加强社区外国人信息管理系统末端建设
外国人管理服务的终端是社区，社区也是外国人管理的神经系统。如果能够在社区及时准确的掌握外国人的就业、迁移、行为等动向，就能够及时的更新外国人管理系统数据，为我国外国人管理服务优化，所以，今后我们应该加强和重视社区外国人信息系统的建设，在外国人居住的社区建立相应的硬件设施，包括外国人临时登记系统网络、居住证系统、居住证的读取机器等，社区工作人员也应该及时的对外国人的信息进行采集、录入、输出，为外国人信息动态的更新提供条件。今后还要加大对外国人管理信息系统的研发，简化信息的繁琐过程，优化系统的传输，减轻工作人员的压力和负担，提纲管理效率和服务质量。
（二）加强基层外国人管理队伍建设
随着外国人的大量流入，我国外国人管理工作的任务逐渐加大，从事外国人管理工作的基层人员缺乏、基层工作人员的素质能力和业务办理水平低，尤为突出的是外语人员缺乏。在一些外国人服务中心内，外国人管理队伍的综合能力不够强，很多外国人管理服务中心成立以后，没有合适的工作人员，只能招聘，或者聘请。所以，完善外国人管理服务的队伍尤为重要，也是完善我国外国人管理服务最基本的需求。
加大外国人管理队伍，扩充外事民警，主要要求我国有关部门在涉外管理的过程中要大力落实基层工作的开展，建设派出所、街道办事处、村委会、外国人服务中心等地方的外语人才的储备。加强外国人管理队伍中基层人员的综合业务能力，对外国人管理所涉及的法律、政策等方方面面的内容有充分的掌握。通过不断的培训学习提高基层管理人员的执法和服务水平。把外国人管理服务意识深入到基层，增强服务的理念。对外国人日常管理工作的内容列入我国外国人管理系统的考核内容中，加强服务人员的责任。提高基层工作人员工作中的积极性和主动性。
（三）加大社区外国人公共服务供给力度
外国人居住生活的主要地方是社区，所以在我国一些地区中外游人杂居的情况里，要使外国人更加融洽的生活、共同维护社会的稳定、社区的文明就要不断加强外国人服务力度，这些服务包括广泛的卫生环境、安全监管、文化交流、教育学习、社保医疗、体育运动等内容。通过有效的组织社区活动，使得外国人能过更好的生活、发展我国对外经济、实现文化交流学习。通过开展外国人社保等相关业务，维护外国人在我国的合法权益，通过加强社区的医疗建设，帮助外国人解决医疗问题等内容。
（作者单位：西北农林科技大学）