我国石油战略储备体系建设的若干思考

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摘要:石油战略储备是关系到我国国家安全的重大问题。一方面,要建立和完善实物储备或现货储备,即讨论和呼声较高的石油战略储备,进一步完善相关制度设计;另一方面,还应抓紧建设战略储备体系的短板――石油期货储备。通过建立石油期货市场,加快推进石油期货交易,把金融安全与石油安全合并考虑,把石油现货储备、期货储备与外汇储备密切结合起来,建立外汇储备与石油储备的转换机制,使我国规模庞大的外汇储备服从、服务于国家的经济安全,提高国家的石油保障能力,从根本上保障我国的石油安全。

关键词:石油战略储备体系;战略储备;期货市场;外汇储备

中图分类号:F416.22文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2010)04-0017-05

一、石油战略储备的目的、作用与体系

1.建立石油战略储备的目的与作用

一般认为,建立石油战略储备的目的有二点:国防安全和经济安全。大多数国家明确声明,建立石油战略储备的目的正是“保障国家安全,防备战争时期供应中断,供国家非常时期使用”。在目前国际政治经济新格局下,一些国家的储备目的开始从以国防安全为主转向以经济安全为主。然而,出于国防目的的储备并未停止,出于经济安全目的的储备在某种程度上则有所加强。

石油储备是传统的石油安全手段,是石油消费国稳定供求关系、平抑市场价格、应对突发事件、保障经济安全的有效手段,是对重大石油安全突发事件的减震器、石油供应的调节器。石油储备的作用在于必要时增加石油供应,缓解石油供求矛盾。如果在国际油价大幅上涨时,我国的石油供应不能相应地适度增加,我国经济将以严重的通货膨胀作为代价,取得相当低的经济增长率,这是对我国经济安全的巨大威胁。只要我国能够在国际油价大幅上涨时,控制适当的石油资源,以缓解石油供求矛盾,就能够有效地降低国际油价上涨对我国经济的巨大负面冲击作用。

需指出的是,战略石油储备是保障能源安全的方法之一。从国际经验看,石油战略储备不是以平抑油价波动为主要目的,而是以在战争或自然灾难时保障国家石油的不间断供给为目的。更重要的是,战略储备只是应对短期石油供应冲击的有效途径之一,解决短期石油供应冲击的其他方法包括:抑制需求、能源转换和突击提高产量。在这些方法中,战略储备的主要经济作用是通过向市场释放储备油来减轻市场心理压力,从而降低石油价格继续不断上涨的可能,达到减轻石油供应冲击对整体经济冲击的程度。对石油进口国而言,战略储备是对付石油供应短缺而设置的头道防线,但其真正的作用不在于弥补损失的进口量,而在于节制油价的上涨。

此外,战略石油储备还起到以下作用:一是有了储备便可以给调整经济增长方式,特别是能源消费方式争取时间;二是储备可以起到一种威慑作用,使人为的供应冲击不至于发生或频繁发生。在石油生产出口国集团交替实行“减产保价”和“增产抑价”的政策时,战略储备能够使进口国的经济和政治稳定而不受到以政治或经济动机为出发点的人为石油供应冲击的影响。

西方发达国家建立战略石油储备体制已有近半个世纪的历史,实践证明它对保障本国石油供给安全起到了相当重要的作用。日、美等许多石油消费国在经历了石油危机的沉重打击后,都把建立石油战略储备作为保障石油供应安全的首要战略。美国、日本、德国、法国和英国战略石油储备的目标分别是:10亿桶可供158天使用;3.15亿桶可供169天使用;5350万桶可供117天使用;12344立方米可供95天使用;1300万吨可供83天使用。 显然,战略石油储备已超出一般商业周转库存的意义,它不仅具有保障供应、减少风险、稳定价格的作用,更着眼于石油可能带来的政治后果,力图使本国在国际政治方面取得稳定、主动,避免受制于人。巴西、南非、印度等发展中国家也都建立了各自的石油储备。各石油消费国建立和增加石油战略储备,对缓解石油供应暂时中断和价格剧烈波动带来的负面影响具有积极意义。

目前我国的石油储备能力远远不能适应石油企业和国家应付突发事件的需要,如不尽快建立战略石油储备制度,随着我国石油消费的对外依存度的不断提高,这种损失和其他影响将会越来越大和越来越严重。因此我国必须高度重视建立战略石油储备问题,提高对其重要性和紧迫性的认识,充分借鉴美、日等国的石油储备经验,有计划有步骤地建立和完善形式多样、配置合理、符合我国国情的石油储备制度,这应成为我国实施石油战略的一个重要方针。

2.石油战略储备体系

石油储备关系到我国国家安全的问题,广泛意义而言,一个国家的石油储备体系包括两方面:一方面为实物储备或现货储备,即讨论和呼声较高的石油战略储备;另一方面还应包括石油期货储备。实物储备由于耗资大,且存在市场价格风险,不宜作为规避市场风险的手段,而主要用于防范应对战争和意外事件所造成的石油短缺和平抑石油短缺时期造成的高油价,石油期货储备才是维护我国石油安全、减轻短期油价波动对国内市场冲击和经济影响的主要手段。[1]

二、石油现货战略储备或实物战略储备的制度构建

1.立法先行。立法先行是国际石油战略储备建设的成功经验,我国石油储备建设务必走“要储备,先立法”的道路,尽快制定《石油储备法》。[2]在石油储备建设前,必须首先确定其法律地位,并通过法律法规明确我国石油储备建设的目标、管理、资金、方式等问题,使我国石油储备建设的全过程有法可依、有法可行,有法律保障。

2.管理组织体系。国家战略石油储备管理组织体系的构建应遵循三条原则:一是便于国务院的统一垂直领导、调控和指挥;二是符合社会主义市场体制运行的规律;三是调动国家、石油企业和用户三者的积极性,即三者共同的职责或义务。由此,管理组织体系可分为三级体制:国家战略石油储备委员会(或称总局等)属国务院下设的官方机构,负责制定储备政策,其中包括储备规模的确定、各级的职责和所用资金的分摊、储备的监督和储备动用的具体规定等;战略石油储备管理有限责任公司属企业性质,国家是其最大的股东,因而又是国家战略石油储备管理委员会的服务商,要对其负责,按照国家战略石油储备委员会的要求购入石油或石油产品用作储备,同时所有石油生产和经营企业均为其股东,又是各石油生产经营企业进行战略石油储备的组织者和经营管理者。它具体负责战略石油储备的日常经营管理工作,其储备的石油分成国家储备部分和各石油公司储备部分,其比例由国家的《石油储备法》规定,基本做法是按照市场规律,“低进高出”,以差价支付管理费用并有所盈利。非石油公司的各个用户,主要指电力交通等企业和事业单位,在《石油储备法》中应明确规定有储备的责任,同时还鼓励私人用户进行储备。

3.筹资模式。要建立符合我国国情的储备筹资模式。日本自1960年代便开始建立石油储备,其资金由政府通过征收石油税作保证,目前此项税款每年约为4800亿日元。 美国建立石油战略储备的资金由全额财政拨付,1995年起开展商业化运作,储备设施向国内企业出租,还向国外用户提供储存服务,目前已有了小额收入。韩国则采用与采油国共同储备制度,同时协议出租储油设备以较好地解决储备资金不足,使韩国国内的储油设备尽可能地得到利用,并优先获得石油供应。尽管目前建立国家石油储备的巨额投资是由国家全部投资,但就世界各国建立石油储备的筹资经验来看,我国应该避免在石油储备筹资方面由政府大包大揽,而应尽量引入市场化的因素,鼓励私人部门的积极参与。可讨论研究其他的融资方式,如通过发行长期国债、建立储备基金、设计新税种、设立石油期货和争取国际支持等办法来筹集建立战略石油储备的所需资金。

4.储备规模。战略石油储备的规模受一个国家的平均消耗量、国家财政状况和可能发生的石油供求暂时中断或危机的程度等因素制约。对石油消费大量依靠进口的国家,最重要的是在后两个因素的前提下考虑的是本国的石油日平均消耗量。国际能源机构对其成员国的要求是战略储备可供90天消耗的储备量,而成员国中没有都达到这个储备规模,其中有的国家如日本则超过了这个规模(国外估计为120天)。由于战略石油储备耗资巨大,我国属于要建立储备的起步阶段,无法也不必一步就储备足够90天消耗的储备规模。因此,建议我国战略石油储备的规模可采取几步走的办法实施:第一步,用10年或更长时间使储备达到一定规模(如15～30天);第二步,再用10年或更长时间使储备增加到更大的规模(如60天以内)等等。按目前的消费量,要储备一个月的用油量,大概需3000万吨以上。因此,战略石油储备需有一个长期规划,美国战略石油储备计划开始时用了10年时间,我国的战略石油储备计划开始至少也需要10年甚至更长的实施时间。另外,储备应当是规模化储备,这有利于节约管理费用。

我国建立战略石油储备体制并达到相当的规模,对于是否对世界石油市场价格产生一定的影响――刺激油价上涨,处理不好,会使我国购买储备油付出较高的代价,这是公众关心的问题。笔者认为,只要我国在做法上讲求技巧,注意保密,掌握好时机,未必会受损。同时,第一,我国要储备的原油不是短时间集中购买的,且尽量在相对的“低价”时购买:第二,我国分阶段的储备量相对于世界市场的原油供给总量来说是微乎其微的;第三,我国在平时的进口原油中并没有区分哪些是即时消费的,哪些是为了储备。因此,只要讲求策略,我国要进行战略石油储备就可能不会刺激世界市场油价的上涨。

5.储备基地。战略石油储备基地的选择应当兼顾三条标准:一要考虑引进油和出口油的运输方便;二要考虑地理安全环境;三要考虑尽量靠近用户特别是炼油厂。国家的交通运输条件状况和发展趋势、军事安全形势的现状及其趋势、炼油厂的分布状况和变动趋势,都会从不同角度影响和制约储备基地的选择,因此必须由国家会同各有关部门的领导和专家进行综合研究和论证,提出方案,最后由国务院确定。基地位置的选择,既要适当集中,不能过于分散,否则不利于降低管理成本,但也不能过于集中,否则不利于石油冶炼和加工,不利于战略上的安全保卫,即要做到集中与分散相结合。由海运进口石油的基地可尽量建在沿海地区,由陆路进口的石油的基地可尽量建在内地,新炼油厂的建立要尽量靠近石油储备基地。这些都有利于降低运输成本。

6.储备品种。战略石油储备品种应以原油为主,成品油和天然气为辅。因为原油比成品油和天然气易于储存和运输,从而有利于降低储备成本,同时,成品油往往赶不上产品更新发展的要求,例如30年前生产的汽油如今没有任何汽车可以使用。当今各国储备的石油大部分都是原油,因此,原油储备地点的选择不能远离炼油厂和石油产品加工厂。更进一步而言,储藏成品油不如储藏原油,储藏原油不如储藏产能和油气资源。鉴于塔里木油气储量分布零乱,目前年油气生产折合当量仅在1000万吨左右, 运距漫长。可考虑封存部分形成的产能和探明储量,保持较为合理的储采比率。此外,应在中央统筹的背景下鼓励我国石油企业在海外收购油气资源,目前中石油已初步形成海外的中东及北非地区、中亚及俄罗斯地区和南美地区三大战略区,中石化在沙特签署了较为重要的开发协议,而中海油在澳大利亚和印度尼西亚也付出了努力,如何加强上述集团的海外竞争和合作是十分重要的。

7.储备方式。战略石油的储备方式有地下盐穴储备、油罐储备、船罐储备、地下罐储、地下坑道储备等多种方式。从经济技术层面来看,地下盐穴储备有多种优点,因此我国建立石油储备时,可优先考虑采用地下盐穴方式。美国石油储备就是采取了盐穴储备的方式,避免了建造油罐所花费的高投资,大大节约了储备成本。首先,我国的地下岩盐资源丰富,具有良好的建设地下石油储备库的地质条件;其次,我国在建设盐穴储油库的工程中,许多方面具有较高的技术水平,能够完成绝大多数的工作,包括地质综合评价研究、钻完井、采盐建穴、运行方案设计、地面工程设计等。

8.储备比例的分摊。目前,世界上石油战略储备的方式有三种,即国家储备、机构储备和企业储备。国家储备就是由国家支付储备预算,并对储备油实行绝对控制;机构储备是指储备义务由公有或私有的某一机构或组织承担,经营者向这一机构缴纳一定比例的特殊权使用费,供其承担储备费用;企业储备是指石油经营者负责履行储备义务,或者经营者自己进行储备,或者通过书面保证的形式委托给另一经营者进行使用权储备。在发达国家,美国实行的是自由市场型,即以国家储备为主,对于民间储备(或称社会储备)即机构储备和企业储备,则给予一定的优惠措施,但没有任何资金支持,也没有纳入管理的范围。日本是政府导向型。实行政府储备和民间储备并重,以政府储备为主,对于民间储备管理严格。德国实行官民结合的联合储备,其联合各方主要由炼油厂、石油进口公司、石油销售公司和使用石油发电的电厂等石油产业链上的企业成员所组成,它和政府储备、企业储备共同构成多层次的储备体制,三者的比例是57∶17∶26。法国则是官民结合、以民间储备力主的双层次储备体制,民间储备和政府储备的比例是75∶25。 可见,欧盟国家主要是实行以民间为主的储备制度。

从储备构成看,国家储备由中央政府直接掌握,主要目的是确保在战争、自然灾害或其他突发性事件发生时国家石油的不间断供给,防止和减少因石油供应中断、油价大幅异常波动等事件造成的影响,保证稳定供应。民间储备是在与其生产规模相匹配、正常周转库存的基础上,按有关法规承担社会义务和责任必须保有的储存量,不仅可以保证国家石油储备的平均库存,还能在关键时刻起到稳定市场供应,稳定人心、缓和国内油价异常波动的作用,民间储备是在自筹资金的前提下进行的,因而能减轻国家在建立石油战略储备方面的巨额财政负担。

根据国际经验和我国社会主义市场经济的要求,同时结合石油作为国家战略物资的特点,建立我国石油战略储备体系应实行国家储备与民间储备(或称社会储备)相结合,以国家储备为主的石油储备体系,由此决定各级储备任务和储备比例的分摊,明确各级的职责,调动各方面的积极性。建议可按国家占50%,各石油公司占35%,用户占15%的比例分摊,即社会占50%。战略石油储备耗资巨大,在启动阶段的各种投资,国家负担的比例可以适当高些,例如负担60%左右的投资,特别是其中油库建设的投资,在启动阶段可主要由国家来承担,但随着储备的增加达到一定的规模,能达到保障两个月的供应需求水平时,再按5∶5的比例运作。目前阶段国家出资比例可适当高些,一是因为石油公司和用户的资金力量有限;二是国家有比较多的外汇储备,用一定的外汇储备来进行战略石油储备,不仅可以减少大量外汇储备在国外使用的风险(如外汇储备用于购买美国等财务债券等的风险),且可真正做到保值增值;三是战略石油储备初期阶段也需国家的大力支持。

中石油、中石化和中海油等石油公司既有义务也有能力为国家战略石油储备“买单”,这也是世界各石油消费和进口国家进行石油战略储备的共同做法,但各国分摊的比例稍有不同。如日本国家负担的比例稍高些,法国和德国国家负担的比例稍低些。 石油公司参与石油储备并不一定不能盈利,在战略石油储备启动阶段,国家还可以规定,各大石油公司可从银行获得一定数量的低息贷款或财政给予一定的补贴和税收上的优惠。

非石油企业的各用户,也有义务参与国家的战略石油储备。因为战略石油储备是社会的共同职责,用户不能只享受权利而不尽义务,这也是世界各石油消费和进口国家的共同做法。用户包括家庭汽车用户和单位用户,储备一般是储备燃料油,它可以帮助用户躲过高油价所带来的损失。

9.动用条件。美国、日本等西方国家对战略石油储备的动用规定了极其严格的条件和程序。以美国为例,按照《能源政策和储备》(EPCA)的法令所设定的条件,法令设定了全面动用、有限动用和测试性动用三种可能出现的形式。

三、从能源和金融安全方面加快我国石油期货储备或石油外汇储备体系建设

从组织形态上而言,一国石油储备体系包括国家储备、机构储备和企业储备三个层次。国家储备是石油储备体系的重要组成部分,国家储备可以利用石油期货市场进行轮库和高抛低吸,降低储备成本。此外,在国际上,期货市场引导现货市场,因此世界上大的现货交割地通常靠近主要的期货市场。如果我国能利用自己是石油生产与消费大国的优势地位,建成世界重要的石油期货市场,那么大量石油现货可能会选择在我国交割。国际石油贸易商因此会在我国建立交割仓库以储存石油,那么大量石油将被运输和储存在我国,形成石油资源的社会储备,即可以利用国际资金帮助我国储备石油。

当前,我国石油消费占世界的比重不断提高,在世界石油价格体系中的定价权亟待提高,现有的国际石油定价体系并不能充分反映东亚的石油供需格局,导致我国进口石油的价格偏高;另一方面,波动剧烈的石油价格也使国内企业迫切需要更为便捷的国内价格避险渠道,发展石油期货迫在眉睫。现有的上海、大连、北京等城市的石油交易所都仅有现货交易,品种也仅限于甲醇、燃料油等部分中小品种,缺乏原油以及汽油、柴油等主要成品油品种。因此,在当前的形势下,我国应借鉴国外经验,将建立我国石油期货市场作为实施国家石油安全战略和建立石油安全体系的重要内容,予以高度重视并尽快付诸实施。[3]

具体而言,应抓紧建立和完善我国的石油期货市场,尽快丰富现有交易所的上市交易品种,形成几家交易所有效竞争的格局,尽快创造条件推出石油期货产品,争取在10-20年的时间里改变伦敦、纽约等交易所垄断世界油价的格局,逐步增大国内期货市场的国际影响,争取更多的国际定价发言权,达到规避风险、跟踪供求、调控市场的目的,正确快速引导石油生产、经营和消费,维护国家经济安全,确保经济平稳发展。

此外,尽快建立石油期货市场,加快推进石油期货交易,更重要的是可把石油期货仓单看作是期货形式的战略储备,即为石油期货战略储备;另一方面,也可把石油期货仓单视为一种新的国际货币或储备货币,参与外汇组合,成为外汇储备的一部分,即为石油外汇储备。[4]从当前国际汇市情况看,大规模的外汇储备也存在着巨大的市场风险。因此,石油储备进入外汇储备,对于我国外汇储备投资组合而言是有利的。

从操作的层面来看,当前的国际国内形势是我国完全可以通过购买国际原油期货储备原油。受全球金融危机影响,纽约商品交易所原油期货价格在2008年底最低时跌到30美元/桶附近,目前在80美元/桶左右徘徊,这一价格相比2008年7月时的149美元/桶,也已经跌去接近50%。 此时或在油价更低时在国际期货市场大量购买石油,既能消化我国庞大的外汇储备,又能给国家长远发展带来巨大利益。建议拿出2000亿美元作为期货交易保证金上限,在60美元/桶标准以下购买。建仓初期秘而不宣,后期公开宣传国家石油储备战略,并大量建造石油储备设施。此做法不但可以买到上万亿美元廉价的石油,给国家今后几年的发展带来巨大的经济利益,而且还能在国际期货市场上让2000亿美元保证金翻倍。

笔者认为,可以把金融安全与石油安全合并起来考虑,把单纯的外汇储备与石油的现货储备、期货储备密切结合起来,建立外汇储备与石油储备的转换机制,使我国规模庞大的外汇储备服从、服务于国家的经济安全,切实增强我国的石油安全。通过建立在银行系统支持下的“石油金融”体系,既能把石油安全与金融安全联系起来,又可使其成为石油储备与外汇储备之间的平衡机制,以保证我国经济健康稳定的发展,“石油金融”体系通过将金融安全与石油安全合并运作达到规避石油风险和金融风险的双重目的。

参考文献:

[1]刘拓,刘毅军.石油金融知识[M].北京:中国石化出版社,2007.

[2]黄运成,马卫锋,李畅.中国石油金融:战略体系构建及风险管理[M].北京:经济科学出版社,2007.

[3]张宏民.石油市场与石油金融[M].北京:中国金融出版社,2009.

[4]修光利,侯丽敏.能源与环境安全战略研究[M].北京:中国时代经济出版社,2008.

Analysis on China’s strategic oil reserve system build-up

WANG Jun1,QI Yin-shan2,WANG Meng-kang3

(1.TeHua Postdoctoral Research Station,Beijing 100029;2.Bengjingjiaotong University,Beijing 100044;

3.The School Of Economics Nankai University,Tianjin 300071)

Abstract:Strategic oil reserve is related to the national security of China's major problems. On the one hand, it is necessary to establish and improve the physical reserves or cash reserves, that is, the higher the voice of discussions and a strategic petroleum reserve, further improve relevant systems design; On the other hand, should also pay close attention to building a strategic reserve system for the short-board - the reserves of oil futures. Through the establishment of the oil futures market and accelerating the oil futures trading, the financial security combined with the oil security considerations, cash reserves of oil, futures and foreign exchange reserves Reserve closely linked to the establishment of foreign exchange reserves and oil reserves, the conversion mechanism, so that China's large-scale foreign exchange reserves to obey and serve the country's economic security and improve the capacity of the country's oil security, the protection of the root of China's oil security.

Key words:strategic oil reserve system;strategic reserve;future market;foreign exchange reserve.