执法要抓住关键点

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非法利益导致土地违法高发

近年来，随着福州市经济社会各项事业的快速发展，特别是大力推动城市“东扩南进、沿江向海”发展战略后，土地违法现象不断滋生蔓延，呈现出“案件数量连年增多，违法用地面积增长迅速，违法地点相对集中”的特点。

(一)案件数量连年增多。据福州市国土资源局各年度土地违法案件统计数据显示，2002年度福州市(不含下辖的八县市，下同)共发生各类土地违法案件1149宗，除2003年度有所下降外，随后各年呈直线上升态势。2005年案发数达1681宗，比2002年增长46．3％。2006年上半年案发数840宗，同比增长35．7％。

(二)违法用地面积增长迅速。主要表现在违法用地总量和单宗违法用地面积两个方面。一是年度违法用地总量大幅度增加。统计数据显示：2002年度福州市违法用地总面积仅187658平方米，但到了2005年，全市违法用地总面积已飙升至684304平方米，比2002年增长264．6％。2006年上半年，违法用地总面积达367169平方米，同比增长76．91％。

二是单宗违法用地面积不断扩大。据福州市2003年至2006年上半年非住宅类土地违法案件结案统计数据显示，2003年福州市非住宅类土地违法案件结案227宗，其中违法用地面积3000平方米以上的案件有13宗，占案件总数的5．73％，违法用地面积合计85112平方米。2006年上半年，结案170宗，违法用地面积3000平方米以上的案件就有14宗，占总数的8．24％，已超过2003年的全年水平。而这14宗违法用地面积合计149945平方米，是2003年的1．76倍。单宗违法用地面积最大纪录也连年刷新。2003年单宗违法用地面积最大是28343平方米，2005年已刷新为79088平方米。

(三)违法地点相对集中。土地违法案件主要集中在仓山、晋安两区，其中仓山区超半数，占52％，晋安区占三分之一强。分属这两个区的盖山、城门、新店、鼓山、建新五个乡镇违法用地量居全市前五位，案件总数占全市的64％，其中盖山居全市之首，占19％。这些案件多发地区正是“十五”期间福州市建设发展的重点区域。

从福州市的情况看，土地违法现象产生的主要原因有两个方面：

一是为谋求非法经济利益而违法用地。“十五”时期，福州市大力实施“东扩南进西拓”城市发展战略，“一中心七组团”城市格局逐步形成，鼓山新区、金山新区、上街大学新区初具规模，建成区面积从91．5平方公里扩展到170平方公里。在开发建设之初，政府为了顺利推进新区建设，对征地及拆迁补偿往往给予较优厚的条件，如对产权不完备甚至是违法用地的建筑物都给予了一定补偿。这让一些违法者尝到了甜头，一定程度上助长了违法用地之风。许多村民互相效仿，纷纷在房前屋后甚至是耕地上占地抢建质量极其低劣的建筑物，以求高额赔偿。这种现象在仓山区建新镇的高宅、刘宅以及福弯路两侧各村，金山街道的闽江、港头等村十分突出。

二是为规避土地法律法规而违法用地。近年来，福州市综合经济实力不断增强，带动了个体私营经济的快速发展，生产经营性用地需求激增。但新《土地管理法》实施以来，国家土地政策日趋严格，致使用地条件提高，用地成本增加。一些投资者为获得土地，采取规避土地法律法规的办法，不走正常的土地征用报批程序，大搞“以租代征”，从农村租用集体土地兴建厂房。有人算过这样一笔账：从农村租用土地，即使被国土部门处罚，按每平方米30元标准罚款，每亩只需2万元，远远低于正用土地需交纳的费用。这种现象在仓山区盖山、城门、螺洲等镇最为突出。

查处，要把握时间和空间上的关键点

2006年上半年，国土资源部多次严令各地加大土地违法查处力度，5月30日下发了《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》，明令不得违反规划和计划用地，从严审批各类非农建设用地，严肃查处违法违规用地。半个月后，又紧急下发了《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》，指明了土地违法新动向，提出了查处土地违法案件的具体要求和措施。这两个紧急通知为今后国土资源执法监察工作指明了方向。为顺应形势的需要，2006年4月，福州市国土资源监察大队升格为监察支队，在系统内部公开招考选调了70名大专以上学历、年富力强的同志到监察支队，大大充实了国土资源执法监察力量，为今后严厉打击土地违法行为打下了良好基础。

乱象出重拳，这是大多数人的逻辑思维。但笔者认为，出重拳固然没错，但还应懂得如何发力，要击中要害，这样才能收到事半功倍的成效。针对当前土地违法现象的特点和成因，可以从两点人手，建立起三项工作制度。

首先是在执法监察工作中要着重抓住两个点：

一是空间平面上的点。要根据土地违法案件发生的特点，对案件频发的地区给予重点关注，做到有的放矢。“十一五”时期，福州市将加快实施海峡西岸“一城两翼双轴线”城镇群发展战略，进一步推动中心城市“东扩南进，沿江向海”跨越式、组团式发展，进一步拓展城市发展空间。2006年，湾边特大桥及接线公路、温福、福厦铁路福州段等重点基础设施项目相继开工建设，疏港高速公路及沈海国道主干线、福州东绕城高速公路、三环二期以及洋里、连坂污水处理厂等一批基础设施项目也将陆续启动。这些项目所在地以及周边地区将可能成为今后土地违法案件的多发地区，应给予重点关注，集中打击。

二是案发时间上的点。土地违法案件特别是非法占用土地的案件区别于其他违法案件的一个特点，就是违法行为是一种持续状态，且持续时间较长。土地违法案件往往伴随着违法建设，在案发初期违法者的投入较少，这时查处起来比较容易，阻力也小。如果等到地上建筑物基本形成或完工了才去查处，难度就非常大。依照现行法律规定，对违法用地案件一般采取地上建筑物的措施来恢复土地原状，退还土地。据测算，组织一次中等规模的行动，需动用执法人员上百人，办案成本巨大。同时，每次总会遇到违法者不同程度的阻挠甚至暴力抗法。因此，如何把握时机，把土地违法案件处理在萌芽状态是关键。

为抓好空间和时间上的两个点，必须建立起三项工作制度：

一要建立24小时锁定制度。这个制度要求在土地违法行为发生24小时内，执法人员就能查获案件并到达现场，进行初步调查和制止，把土地违法行为扼杀在萌芽状态，同时将信息反馈指挥中心，进入监控程序。由于受机构编制的限制，单靠福州市国土资源监察支队现有的70名执法队员，对福州市全市土地违法案件进行动态巡查，要做到24小时内发现案件是难以实现的。为此，要落实24小时锁定制度，还必须健全市、区、镇、村四级执法监察信息网络。要理顺改制后的区、镇两级国土资源管理部门的执法监察职能，加强与城市执法部门的横向联动，充分发挥村级土地协管员作用，由此建立起上下协调、横向联动、信息通畅的四级监察信息网络，实现信息共享、快速反应。福州市仓山区拆违办是一个成功的例子。2006年2月，该区整合了国土、城管、公安等执法力量，成立了拆除违法建筑领导小组办公室，统一组织拆除等执法行动。拆违办下设三个片区巡查小组，负责区内日常巡查监控。巡查小组成员由区城市执法局、国土资源所、市国土资源监察支队等部门抽调人员组成，实行每日巡查。通过片区巡查小组，该区内的土地违法案件基本上都能在第一时间被发现和制止。

二要建立三级预警监控制度。通过一套科学的指标，对一个区域案件发生情况进行预警等级评定，对不同等级用不同颜色标示，对预警等级高的案件和区域予以严密监控，以起到重点打击大案要案和监控案件多发区域的作用。预警等级的评定分为两种。一是对个案的预警等级评定，根据个案的违法用地面积、地上物状况、地类、违法用地地点、社会影响度等科学指标，确定案件的预警等级。二是评定区域预警等级，根据一定区域内的案件发生情况，按相应分值进行综合评定。评定预警等级的指标及标准可根据本辖区的具体情况相应调整。当案情发生变化时，预警等级也随之进行变化调整。通过设立预警等级可清楚地了解一个区域内的土地违法案件发生情况，从而进行有效监控。

三要建立定期跟踪回访制度。根据不同预警等级，对锁定的监控对象实施不同密度、不同间隔时间的回访巡查。如果发现案情变化，要及时作出反应，采取措施加以处理，同时要变更预警等级。此外，要对定期跟踪回访情况进行台账登记。

上述三项工作制度是相辅相成、有机结合的。通过三项制度的建立和有效落实，对土地违法案件进行时间和空间上的有力监控，能够在一定程度上遏制土地违法行为的发生和蔓延，最终达到降低土地违法用地总量、规范土地市场秩序的目标。