留守儿童问题产生的原因及保护机制研究

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摘 要 留守儿童是社会转型期出现的特殊群体。城乡和区域经济发展不平衡是留守儿童问题产生的经济原因；城乡二元结构及有关政策和制度是留守儿童问题产生的体制原因；监护不力甚至缺失是留守儿童问题产生的直接原因；法律法规的不健全是留守儿童问题产生的重要原因。针对上述原因，应当构建减量机制，减少留守儿童数量；强化父母监护职责；修改完善相关法律制度，切实加强对留守儿童的保护。

关键词 留守儿童 原因 保护 机制

The Reason of Left-behind Children Problems and Protection Mechanism

YANG Xueli

（Department of Social Sciences， Tongren University， Tongren， Guizhou 554300）

Abstract Children left behind is a special group appears in social transition. Urban and regional economic development is uneven economic reasons behind children issues arising； urban-rural dual structure and related policies and systems are institutional reasons behind children issues arising； guardianship ineffective or absent is the direct cause of left-behind children's issues arising； laws and regulations unsound is an important reason behind children's problems. For these reasons， it should build the reduction mechanism to reduce the number of children left behind； strengthen parental guardianship； revise and improve relevant legal system， strengthen the protection of children left behind.

Key words children left-behind； cause； protection； mechanism

1994年以来，留守儿童问题逐渐受到政府和社会各界的关注。关于留守儿童的调查、报道、研究不断增加和深入。各级政府和社会各界对留守儿童的关注和关爱活动也逐年增多。但是，不能否认的是，留守儿童的规模正随着农村剩余劳动力转移规模的扩大而不断扩大。全国妇联课题组根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算，全国有农村留守儿童6102.55万，占农村儿童37.7%，占全国儿童21.88%。与2005年全国1%抽样调查估算数据相比，五年间全国农村留守儿童增加约242万。①根据媒体报道和调查，留守儿童因监护不力甚至缺失，在学习、心理、品德、安全等方面均存在一些问题，②这些问题必须得到重视和关注。虽然各级政府、教育部门和社会各界对留守儿童的重视和关注越来越多，但是由于没有形成保护留守儿童的长效机制，无法真正对留守儿童提供可靠有效的保护。因此，探讨留守儿童保护的机制具有重要意义。

1 留守儿童问题产生的原因

构建留守儿童保护机制，首先应该分析留守儿童问题产生的原因，才能使保护机制具有针对性和有效性。

（1）我国城乡和区域经济发展不平衡是留守儿童问题产生的经济原因。改革开放以来，我国经济整体有了巨大的发展，但是城乡之间和区域之间的经济发展不平衡仍然是一个突出的问题。这是大量农村劳动力向城市和发达地区转移的重要原因。转移到城市和发达地区的农村劳动力大部分属于青壮年，为了获得相对较高的收入，容易发生将年幼子女留在原籍的现象。

（2）城乡二元结构及有关政策和制度是留守儿童问题产生的体制原因。我国目前正处于城镇化关键期，但是长期形成的城乡二元结构及其衍生的政策、制度、法律法规和社会心理不利于进城农民融入城市。转移到城市的农村劳动力无法与城市居民享有相同的权利，受户籍和教育制度等方面的制约和经济实力的影响，大部分工作、生活在城市的外来务工人员无法将子女带在身边。这是留守儿童问题产生的体制原因。

（3）监护不力甚至缺失是留守儿童问题产生的直接原因。我国未成年人保护法构建了以家庭保护为基础的未成年人保护网络，但是由于我国监护制度缺乏可操作性，对父母的约束性较弱，很多外出务工人员为了经济收入忽视对子女成长的关注，导致大量留守儿童的产生，使得留守儿童的监护和以家庭为核心的保护无法落到实处，家庭的亲情教育、情感交流和关爱保护功能几乎丧失。从一定意义上讲，监护不力甚至缺失导致了很多留守儿童在学习、心理、品德和安全等方面产生问题。

（4）法律法规的不健全是留守儿童问题产生的重要原因。民法通则规定了父母对未成年子女的监护责任，未成年人保护法构建了家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护四位一体的保护网络。但是，有关的法律规定过于原则性，缺乏可操作性，不仅使得很多父母不认真履行甚至不履行法定监护责任，家庭保护流于形式；而且学校保护、社会保护和司法保护也没有充分发挥作用。

2 留守儿童保护机制的构建

留守儿童问题事关未成年人健康成长、农村社会稳定、社会主义新农村建设，是涉及三农问题、劳动力转移、城镇化、用工制度、户籍制度、教育制度等多方面的综合性问题，必须构建合理有效的保护机制，呵护留守儿童。

（1）构建减量机制，减少留守儿童数量是保护留守儿童的根本出路。对留守儿童的真正保护是解决其不能与父母共同生活的难题。留守儿童问题产生的根源是城乡和区域经济发展不平衡导致的劳动力异地转移和城乡二元结构及相关政策、法规、制度导致的进城农民无法与子女共同生活。可以通过两个途径实现留守儿童的减量：一是加快新农村建设和西部大开发缩小城乡、区域经济发展差距，吸引更多的外出务工人员返乡就业和创业，使农民可以不用离乡离土即能够获得较高的收入，解决不能与子女共同生活的问题，减少留守儿童的数量；二是加快城镇化进程，把城镇化与农民市民化相结合，修改阻碍外来务工农民及其子女融入城市的政策、制度和法规，这既是加快城镇化进程的合理方法，也是减少留守儿童数量的重要途径。

（2）强化父母监护职责是保护留守儿童的重点。《民法通则》规定：“未成年人的父母是未成年人的监护人。”但是，大量留守儿童无法与父母一起生活的现实状况，使得父母对留守儿童的监护和《未成年人保护法》构建的以家庭为核心的保护无法落到实处。留守儿童正处于成长发育的关键时期，他们无法得到父母在思想认识及价值观念上的引导和帮助，成长中缺少了父母情感上的关注和呵护，极易产生认识、价值上的偏离和个性、心理发展的异常。特别是出现了部分“留守儿童”遭受不法侵害和走上违反犯罪道路的现象。因此必须强化父母对子女的监护职责，不能为了经济收益忽视孩子。在无法监护的情况下，应当选择有监护能力的亲属，妥善解决好委托监护问题。

（3）完善相关法律制度是保护留守儿童的关键。留守儿童监护不力甚至缺失，与我国相关法律规定的不完善有极大关系。虽然我国已经建立起了未成年人保护法和民法通则、婚姻法、义务教育法和预防未成年人犯罪法等较为完整的法律体系，但由于上述立法相对滞后，法律之间衔接存在问题，规定的可操作性较弱等原因，没有在留守儿童保护中发挥应有的作用，必须加以完善。

一是要设立亲权制度。留守儿童保护中出现的监护不力甚至缺失与我国现行法律中没有确立亲权制度有很大关系。在我国民法通则、婚姻法、未成年人保护法等法律中有关于亲权内容的规定，但是并没使用亲权这一概念。从亲权内容来看，规定较为简略，仅包括抚养、教育、管教、保护等权利和义务及未成年子女造成他人损害时的赔偿义务，且权利义务要求不够明确，缺乏可操作性。从各国经验来看，亲权制度是规范亲子之间保护教养关系的最佳模式。在我国立法上建立亲权制度，明确亲权的具体内容，有利于规范父母行使亲权，从而解决留守儿童监护不力甚至缺失问题。

二是健全监护制度。民法通则和未成年人保护法等法律对监护制度作了比较全面的规定，但是没有明确监护人履行职责的方式，对父母无法监护、无力监护时的委托监护缺乏具体规定，对于监护人履责的监督机制及不履行职责的责任规定缺乏明确性和可操作性。这些问题在未来的立法中应该加以明确，强化父母的监护意识和责任意识，这样才能使父母切实履行监护职责。同时，我国对于监护问题基本限于私法领域，虽然在未成年人保护法中构建了家庭、学校、社会、司法四位一体的保护机制，但是由于规定过于简略和缺乏可操作性，公权力未有效介入监护问题，这对于未成年人特别是留守儿童的保护显然是不利的。我们应当借鉴国外经验，确立各级政府牵头的，教育部门、司法机关和社会各界有序参与的公权力介入机制，加强对未成年人特别是留守儿童的保护。

三是修改户籍和义务教育法的有关规定。城乡二元结构及户籍、义务教育法等相关政策、法规的规定是外出务工人员无法将子女带在身边就读的体制，也是导致留守儿童问题的重要原因。上述政策法规和制度与我国城镇化发展趋势相违背，不利于外来人员的融入，必须加以修改，不断破解二元结构，构建自由流动、外来人员有序融入城市的合理机制，减少留守儿童数量，切实保护未成年人的合法权益。

项目编号：铜仁学院科研启动基金TR057

注释

① 全国妇联课题组.我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告（2013年5月）.转引自中国妇联新闻：

② 潘从武.农村留守流动儿童境遇亟待关注.法制日报，2010-03-16：007.叶敬忠.对留守儿童的情感欠债隐忧在未来.中国教育报，2014-05-29：2.

参考文献

[1] 赵富才.农村留守儿童问题产生原因探析[J].郑州大学学报，2009（9）.

[2] 叶敬忠，王伊欢.留守儿童的监护现状与特点[J].人口学刊，2006（3）.

[3] 佟丽华.对未成年人监护制度的立法思考与建议[J].法学杂志，2005（5）.