谈外商投资与国家经济安全问题(之一)

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马宇：毕业于北京大学国际政治专业，现为商务部研究院、中国经济社会研究院（香港）高级研究员,商务部贸易与投资专家组成员，对外经济贸易大学特约研究员,中国经济社会研究院中国经济法律政策研究中心主任。国家级突出贡献专家，享受政府特殊津贴。

去年以来，外资并购国内企业引起的关于国家经济安全讨论，最近虽有平息，但其影响却不可低估，并且会在今后相当长一段时期内影响我国的外资政策制定，所以值得继续探讨。

国际投资与国家经济安全的关系，首先应该从国际投资和国家经济安全产生的背景谈起。国家经济安全问题的出现和被关注，源于以下几个方面的因素：

首先，国际投资，是当今国际资源配置的重要载体和实现形式，使各国的经济联系进入了更深层次，从各个方面对一国的经济安全产生了影响，所以在国际范围内，国家经济安全问题普遍与国际投资紧密联系在一起。如对于国际投资，世界各国，尤其是发展中国家，多半采取了欢迎和鼓励政策，希望通过引入更多的国际生产要素帮助解决经济发展问题，提升本国的经济实力和国际竞争力。但与此同时，也普遍担心可能带来的负面效应，包括对本国民族经济力量的压制、对于某些产业控制力的削弱、本地企业的大量倒闭、研发创新能力的弱化等，担心可能引发国家经济安全问题。

其次，国际投资作为一种载体，除了资本、技术、产品、市场等要素外，也承载着市场经济的制度要素（包括宏观以及微观的），国际投资对于发展经济体来说，同时也是一种制度要素的输入，这种情况导致市场经济体制在全球的进展，使全球生产、市场日益一体化的同时，经济运行方式和运行基础也日益一体化。这一方面推动了世界经济增长，另一方面也使全球的经济波动和危机扩散得更容易、更快捷了。国际投资，相对于国际贸易来说，由于投资的固有特点，如周期长、影响广以及一定程度的不可逆性等，对于有关要素（包括正面的和负面的）的输入以及影响作用体现得更为显著，因而其对国家经济安全的影响也就更加突出。在世界很多国家的某些发展阶段，都发生过针对外来投资的抵制或反对浪潮，甚至在号称最开放、最发达的美国，1980年代也出现过对于“日本买下美国”的担心。而印度等发展中国家，也曾在一定时期强制收购外国投资企业的股权。

第三，随着生产力的发展，资源、能源的绝对有限性，市场的相对有限性，与需求的无限扩大，使得争夺资源、能源、市场的斗争日益激化。国际投资充当了其中的重要工具。如为了更好地利用国际资源（包括能源、矿产、人力资源等等），通过在资源地进行投资的方式进行控制或使用；为了进入一国市场而在这个国家建立企业；为了学习、引进其他国家的先进技术而吸引外国投资等等。

第四，国际投资的发展，密切了各个经济体的深层次联系，推动了区域化、全球化的快速深入发展，使某些国家的经济安全问题，有可能演变成区域以至全球问题，其解决也就不完全是一个国家的内部事务，或者单凭一国之力难以奏效。这种类型的国家经济安全问题，当以1997年的亚洲金融危机为典型。由于东南亚国家，包括日本、韩国，在经济高速增长时期政府干预过多，产业结构不合理，经济中存在大量泡沫或缺陷，在国际投资，主要表现为国际投机资本的冲击下，终于爆发了金融危机，进而演变成国家经济危机和地区经济危机，有关国家的经济安全受到严重威胁。后来的解决，除了各国采取措施外，有关国际组织甚至其他地区的国家也不得不介入，向危机发生国注入了大量资金以缓解危机。

第五，虽然区域化、全球化的趋势不断扩大，但是民族国家仍然是国际舞台上的利益主体和主角。在经济全球化进程中，国家及其企业仍然追求各自利益的最大化，各国之间的矛盾冲突依然存在，甚至时有激烈的呈现，尤其是在经济贸易领域。而对于这些矛盾冲突的解决，全球规则体系和机制仍有欠缺。比如在国际投资中，对于跨国公司的行为约束一直没有建立基本的准则，跨国公司在投资东道国获取商业利益的同时如何担负起必要的社会责任也没有相应的制约。

国际投资的发展演变表明，经济全球化推动了国际投资的迅猛发展，而国际投资反过来又使经济全球化更加深入。国际投资成为国际竞争和国际资源配置的最重要载体和工具，也就几乎是全方位地影响着国家经济安全。当然，这种影响到底是正面的还是负面的，是弊大于利还是利大于弊，却难以一言以蔽之，需要从不同角度进行深入分析。

根据国家经济安全的内涵和国际投资的特点，国际投资对于国家经济安全的影响体现在以下几个方面：

首先，是对于一个国家总体经济实力和国际竞争力的影响。国家经济安全，最重要的衡量指标是国家经济实力和竞争力，只有经济发展迅速、稳定、可持续、国际竞争力强，才能奠定安全的基础。在经济全球化的大背景下，一个国家不可能闭关锁国发展经济，而必须善于利用国际资源。国际投资作为最重要的国际经济资源之一，就成为各国竞争的主要对象。这一点，在各国对于国际投资的激烈争夺中可以很容易地作出判断。值得强调的是，不单是发展中国家在尽力吸引国际投资，发达国家也一样在争夺国际投资，只不过由于各自优势不同，竞争中采取的方式也有所不同而已。发达国家主要依靠的是制度优势、技术优势、人才优势和市场优势等；而发展中国家由于基本投资环境要素的局限，更多采取见效直接、实施快捷的优惠政策和放松市场准入管制等。

其次，是对于国家控制力的影响，体现为法律和政策制定的主导权、政府对经济的宏观调控和干预能力等。不可否认，国际投资为了自己的利益最大化，千方百计谋求对于东道国经济法律政策的影响力，使之符合自己的利益取向。但是，由于国际环境的变化，对于国家来说，跨国公司已经不是具有其母国特殊权力背景（如殖民地时期的治外法权）的代表，可以凌驾于国家之上，而仅是一个企业而已。即使他的商业实力超过了东道国的经济实力（如一些世界大型跨国公司的销售额超过了很多国家的国民生产总值），他的一举一动仍然必须遵守东道国的法律、政策，不可能超越东道国政府和法律之上。并且从某种意义上说，跨国公司谋求超越东道国法律之上的特殊地位，谋求法律允许的商业利益之外的非法利益，对其的风险往往是其所不能承担的。所以，在国际投资迅猛增长、规模急剧扩大，外国投资在世界经济和东道国经济中的地位与二战前完全不可同日而语的情况下，跨国公司却没有了以往那种对于东道国的消解力。换句话说，吸收外国投资多的国家，政府对于经济法律、政策的制定，仍有完全的自；对于国家经济的运行，也拥有必要的调控权和调控手段。这一点，在一些吸收外国投资多的小国中，有更明确的体现。如新加坡外国投资水平非常高，但其国家、对经济运行的调控权一直保持得很好。

第三，是对于国家危机防范和处理能力的影响。应该说，国际投资对于一个国家的危机防范和处理能力不是削弱，而是加强。因为从根本上说来，这种能力是一个国家制度和体制优势的体现，是行政能力的建设问题，属于国家制度的内部事务，国际投资难以从制度层面上施加负面影响。相反，国际经验表明，越是封闭的体制，爆发危机的可能性越大，而政府的危机处理能力也越弱。国际投资可以促进一个国家的开发度扩大和制度创新以及信息等要素的流通，从而减少危机的发生概率，并推动危机处理能力的建设。最有力的一个例子是，在亚洲金融危机中，为了解决危机，多半的危机波及国，包括日本、韩国，都采取了不是封闭而是更为开放的政策。日本、韩国在经济发展中长期限制外国投资（这也被认为是导致危机的原因之一），但在危机中及以后，两国的产业政策和市场准入都大幅度放松，外国投资开始大规模进入。

第四，对于一个国家可持续发展能力的影响，包括对于生态环境、资源和能源、创新能力等。国际投资是一种跨越国界的商业行为，目的在于获取更多的比较利益和更高的投资回报率，而不是为了东道国的发展，尤其不是为了东道国的长远可持续发展。所以，假如没有必要的引导和限制，可能对于东道国的环境、资源、创新能力等产生负面影响。但从另外一方面来说，对外投资却是一个国家获取国际资源、利用国际市场的重要方式，对于本国的可持续发展能力是一种强化。这在英国、美国、日本等国的对外投资发展中都有清楚体现。虽然这几个国家的基本国情、发展模式和高速发展时所处的国际环境有极大不同，但无一例外都高度重视对外投资，把对外投资作为加强国家经济安全、实现国家战略目标的重要手段。而实践也证明，对外投资对这些国家的持续发展都发挥了举足轻重的作用。