我国公务员绩效管理存在的问题及对策研究

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摘要：随着政府机构改革不断深入，公务员绩效管理的问题日益凸显，已经成为了制约政府行政效率的重要因素。为促进政府管理效能和服务质量提升，应明确公务员绩效管理的功能定位，剖析我国公务员绩效管理存在的问题，并积极探索改进策略，从科学管理的理念、法规制度的构建、沟通反馈途径的拓宽、绩效评估体系的完善等方面多管齐下，强化绩效管理的激励功能，不断深化行政体制改革。

关键词：机构改革 人力资源管理 绩效管理 公共部门 改进策略

中图分类号：D 630.3 文献标识码：A

Research on the Problems and Countermeasures of Civil Servant Performance Management in China

WU Wenfei.（Huashan Hospital North， Fudan University. Shanghai 201907， China）

Abstract：With the deepening of government institutions reform， the problem of performance management of civil servants has become increasingly prominent which is an important factor restricting the efficiency of government administration.To enhance the effectiveness of government administration and the quality of public service， government should place clear function of performance management of civil servants，analyze performance management problems of civil servants in China， and actively explore the way to solve the problem. Base on the scientific management philosophy， government should devote itself to strengthen the incentive function of performance management and deepen the administrative system reform by several approaches， including constructing legal system ion， broadening the way of communication and feedback，improving performance evaluation.

Key words：Institutional reform Human R esource Management Performance Management Public Departments Civil Servant Improvement strategy

绩效管理是指通过持续开放的沟通，组织的管理者和员工共同形成组织目标及所要求的工作绩效，并推动组织和个人做出有效的行为以保证其得以实现的过程。公务员具有鲜明的“公共性”特征，其行为直接关系到政府的公共形象及社会公共利益的实现，因此，如何提高公务员的绩效，同时确保公务员行为的“公共性”，历来是政府行政改革与创新的着力点。

一、公务员绩效管理的功能

（一） 目标引导

在绩效管理中，公共部门应将其总体的目标分配到下属的每个部门，进而再分解至部门内每个公务员的个人目标，公务员的绩效考核应兼顾提升公务员个人能力与政府效率的目标，实现公务员个人与政府部门发展的双赢局面。因此，绩效管理具有目标管理的效用，绩效目标成为具有动力凝聚和方向指引作用的外在诱因，引导公务员充分了解、主动接受组织的目标，并与自身的工作目标相联系，明确自己的努力方向，及时认识到自身与组织的期望距离。

（二）人力资源管理

我国《公务员考核规定（试行）》明确指出，公务员考核结果是公务员级别调整、职务升降、工资与奖金发放等的重要依据。有效的公务员绩效管理，能使公共部门的人力资源管理活动更科学，人力资源管理者可以根据考核情况制定公务员的招聘、晋升、人力资源开发与培训等方面的规划，并合理地做出调整公务员薪酬福利、级别调整、任命调任、招录解聘等人事决策。

（三）激励功能

以考核结果为依据的人事调整事项，不仅客观地体现了其工作绩效和个人能力，同时也是公务员在职业生涯中主要的利益关切点，是物质和精神方面的主要需求与激励工具。因此有效的绩效管理，能利用这些利益关切点来引导公务员了解自己、激发自身的潜能，从而调动公务员的工作积极性和创造力，达到激励公务员工作效能、提升公共部门效率的目标。

（四）促进沟通

绩效考核过程是考核主体与被考核者相互沟通的过程。考核主体向被考核者传达了组织的战略目标、期望要求以及考核结果；对被考核者则反馈其对绩效考核过程和结果的意见，有助于绩效管理的改进和被考核者自身的认知、提高。

（五）美国公务员绩效管理的功能

美国联邦政府致力于构建一个成功的绩效评价系统，他们认为成功的绩效评价系统应该能够发挥以下功能：产生出与政府战略目标相适应的公务员目标；提供公务员与政府就其事业目标进行交流的机会；评定公务员工作绩效与所设目标间的关系；有助于政府确定合适的公务员工资和奖励；制定出因人而异的个人发展计划；确定合适的任命和晋升方案。绩效考核的结果则可以实现以下功能：有利于导向绩效预算，促进财政资金的有效利用；根据绩效考核结果进行人事制度改革，建立绩效考核的激励与反馈机制；通过绩效考核结果的比较功能，实施标杆管理；以绩效结果为导向，实现公共服务市场化，提高公民的满意度。美国政府对待公务员绩效管理的理念和态度，给我国的公务员绩效管理以启发，值得我国借鉴学习。

二、我国公务员绩效管理存在的问题

我国公务员绩效管理起步较晚，随着市场经济体制的建立和政府行政体制改革的深入，公务员绩效管理中存在的问题日益凸显，主要表现在以下方面。

（一）对绩效管理的理解有偏差

从国内相关理论研究来看，不仅以激励为视角探讨公务员绩效管理的文献数量少，而且现有观点大多将激励与计划、评估等具体管理环节同等对待，对其作为系统功能的过程性、综合性和循环性特征认知不足。在实践探索层面，政府对绩效管理在施政能力建设中的构建作用也存在认识偏差，特别是基层政府组织多把绩效管理看作“传统模式下对于行政效率的测量和对于干部政绩的考核，只是消极防御的一种手段”。由此，公务员绩效管理实践长期处于体系化不足，局限于静态管理，只重绩效考核，忽略绩效管理对公务员的动态过程激励。而绩效考核环节也被简化为单维政绩测量，无法向多维绩效激励推进。由于过分强调绩效考核的工具性，在实践中容易引发公务员懈怠考核、甚至有抵触心理，无法得到客观的考核结果，更不能产生有效的激励效果，政府无法借助绩效管理实现责任行政。

（二）公务员绩效管理制度化建设滞后

公务员绩效管理制度化建设滞后，难以保障绩效管理系统保持稳定及发挥绩效的预期激励功能。近年来，虽然有关管理规定不断出台，但在国家层面至今尚未制定直接规范公务员绩效管理的具有广泛适用性的法规。容纳在《公务员法》及各类试行规定中的规范条款不仅过于原则，容易形成过大自由裁量空间，而且与绩效管理密切相关的内容分布零散、各有侧重、衔接不足，难以实现要素覆盖。如现有法规虽然规定了公务员绩效考核以及奖惩激励，但绩效计划、绩效监督以及绩效改进等内容仍然处于缺失状态。由于缺乏体系化的上位法，各地各部门自行制定的具体规定或措施上下有冲突、左右有矛盾的现象在所难免。反映在实践中，常常表现为绩效管理标准不一、程序各异、随意性大，甚至带有盲目性的现象。尽管专家学者一直在发表相关研究，以推进该领域的制度化完善，另一方面，公共部门中也不断实践探索绩效管理的较好经验，但仍没能进入法规。由于缺少制度保障，绩效管理在实践中缺乏指导和规范化，难以科学地全面推进，也难以有效地发挥预期的综合激励功能。

（三）缺乏有效的沟通与反馈途径

目前，我国政府特别是在地方政府的绩效管理实践中，强调政府本位的单向科层制运行模式，即绩效方案的制定强调对上负责，对下强行指派目标，缺少与公务员的有效沟通途径，忽视了公务员的参与。没有意见征求与反馈的过程，所制定的绩效方案往往难以反映公务员的利益诉求与其岗位需求的变化，在实践中容易产生绩效方案脱离实际的情况，致使被考评者难以认同该考核方案的科学性和合理性，产生抵触情绪，考核结果也无法反映真实情况。同时，由于缺乏绩效反馈途径而忽略了绩效改进和监督的环节，失去了绩效管理体系的修正和完善的功能，导致绩效管理过程的恶性循环，达不到预期的作用和效果。另外，考核结果缺乏反馈环节，致使公务员无法获悉自身的工作效能，失去了绩效考核完善自我、调整工作成效的功能。

（四）公务员绩效评估体系不完善

考核主体选择不当。缺少专门的组织机构实施绩效考核。我国《公务员考核规定（ 试行） 》虽明确要求对公务员的年度考核应组成考核委员会，但是并未规定责任机构，也未指明如何组成考核委员会。在实践中，考核主体的选定和责任分工并不规范，一般选择被考核对象的部门领导，但这样会造成考核维度单一、受到主观影响较大等问题。考核者容易根据其个人喜好、私人感情等因素对被考核者进行考核，考核的结果不能够客观、全面地反映被考核者的实际工作绩效，考核过程难以保证公正公平。另外，考核主体的单一，也忽视了公众作为考核主体的重要地位，公众对政府部门的绩效考核信息完全不对称，无法反映需求与偏好，以致无法通过公众反馈达到改进公共部门服务质量与公众满意度的目标。

考核指标缺乏科学性。第一，绩效考核指标与公共部门的战略目标脱节，公务员的绩效无法促进组织的绩效实现和提升，不利于组织战略目标的达成。第二，《公务员法》虽然要求“全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”，但是各级政府在实践中对考核指标缺乏标准细化和量化。缺乏具体的考核要素，考核的标准不易掌握；定性指标的主观性太强，容易使得考核档次与实际工作成效脱节。第三，考核指标常常忽略公务员职级层次和岗位能力的差异，在实际操作中，所有部门使用相同的绩效考核方案，致使考核结果缺乏特异性、合理性和准确性，趋同现象严重，违背了绩效考核公平、公正的原则。

绩效考核的方式、方法单一。目前的考核方式注重年度考核和任期考核，忽视平时考核和随机考核；考核方法主要采用单一主体的主观定性考核，受主观影响较大，缺少客观定量评价与意见反馈，同时也忽略了公众的参与。

（五）公务员绩效管理对公务员的利益调节功能缺乏激励效用

目前我国公务员绩效管理的利益调节功能尚未释放，实际效果与制度设计的预期目标相差甚远。例如，公务员的职位晋升在实际操作中，仍以上级的“长官意志”为决定因素，缺乏公开的民主监督和法律保障，不与工作实绩表现挂钩，未能通过提供对等的物质和精神条件来激励公务员，从而导致了“重关系，轻实干”的反向激励现象。在收入分配方面，绩效工资在公务员工资结构中占比较低，因此对其工作的绩效和岗位的价值难以体现，公共部门的收入大锅饭现象普遍存在，激励功能难以实现，致使低效员工沉淀的同时，也影响了关键岗位人才的士气，造成了人才流失的隐患。

三、解决对策

为了充分调动公务员工作的积极性和主动性，进而达到提高政府绩效、更好地为公众提供公共服务的目标，政府作为公务员绩效管理主体应进一步树立科学管理的理念，健全法规制度平台，拓宽沟通与反馈途径，完善绩效评估体系，强化绩效管理的激励功能，不断深化行政体制改革。

（一）明确重要性，正确引导、积极实践

各公共部门应正确认识绩效管理，明确绩效管理对于提升工作效能、实现组织目标的重要意义，坚持用正确的观念指引公务员绩效管理实践。首先，要正确认识公务员绩效管理的公共性。在企业中，绩效管理已经发展得非常成熟，它以效率追求为核心目标，但应用到公共部门，则必须兼顾其公共性的特点，无论是绩效规划、考核指标制定等绩效管理的过程，都必须符合公共服务的指向。其次，要正确认识公务员绩效管理的激励性。公务员不仅仅是被管理者，而且是具有充分主观能动性的高素质人才。政府必须正确对待公务员的主体地位，要尊重人力资源特点，把发挥激励功能，调动人的积极性和主动性作为公务员绩效管理的核心目的。再次，要正确认识公务员绩效管理的过程性。公务员绩效管理不等于绩效评估，激励功能也不止于结果激励。各级必须尽快跳出“考核决定论”的怪圈，切实认识到绩效管理是一个双向的、持续的、动态的管理过程，只有建设完整的管理体系，发挥每一个环节的实际效用，才能完整释放激励效能。

（二）完善现有法律，建立配套法规制度

制度的长期性和稳定性需要法律的确认作为保障，因此，首先要尽快通过立法程序，在《公务员法》的框架内，制定适用于规范各级公务员绩效管理的基本法规，以法律的形式确定绩效管理的地位，为实践提供方向指引和权力保障。其次，在基本法规的基础上，完善配套制度规范，即完善公务员绩效管理的实施细则，明确公务员绩效考核的对象、考核的内容、考核的方式、考核结果的应用、绩效沟通与改进途径等方面，形成规范化的公务员绩效管理体系。以完备的法律法规作为绩效管理的保障，避免绩效管理流于形式。另外，还应以立法的形式建立绩效管理的专职机构，保障该机构的权威性，配备专业的绩效管理人才，构建公务员绩效管理的长效机制。

（三）完善绩效管理沟通与反馈机制

在绩效管理的过程中，应重视公务员的参与权，这是将公务员置于管理的主体地位的体现，通过拓宽公务员在绩效管理中的参与途径，比如根据公共部门的战略目标制定部门及个人的绩效目标；对既有的绩效管理体系提出意见反馈；对绩效管理过程进行监督等等，通过提升其在绩效管理中的参与感，本身就能调动其工作的积极性与绩效考核的重视程度，同时，对于管理者而言，绩效反馈既能使管理者客观地了解每个公务员的工作绩效，以便对公务员进行下一步的人力资源管理，又能获悉现行的绩效管理体系所存在的问题，及时修正调整体系；对于公务员而言，通过考核反馈能了解自身的优缺点，以便扬长避短，有的放矢，不断修正完善自我。

（四）完善公务员绩效评估体系

建立科学的绩效考核指标。第一，要对公务员的每个岗位进行岗位分析，明确每个岗位的职责、工作内容、任职条件等，并将公共部门的绩效考核目标分解到每一个岗位，不仅使公务员了解自己的岗位职责与目标，也为绩效考核体系的建立打好基础、提供依据。第二，考核指标宜采用定性与定量相结合的模式，对定性的考核内容，如“德、能、勤、绩、廉”，根据具体岗位进行指标三级细化，以提高公务员绩效考核的操作性；对可量化的考核内容，参考考核目标，设置相应的考核指标与权重。第三，应把公众的满意度也编制入考核指标中，作为公共部门对外服务质量的考量和意见反馈，有助于促进公务员乃至公共部门的工作改进，使得政府部门不仅对上负责，更要对公众负责，真正体现服务型政府的理念。再次，我国公务员主要分为综合管理类、行政执法类和专业技术类三大类，不同类别的岗位在工作内容上差别较大。因此，公务员绩效考核的指标应尽量体现分级分类的岗位特异性，以提高绩效考核的适用性。同时，对于不同的考核对象，标准制定上也设置不同的权重，以确保绩效考核的针对性。例如对担任领导职务的公务员，应突出筹划能力、决策能力和沟通能力的考核；对非领导职务公务员，考核指标则应强调对执行能力、工作效率、学习能力等方面的考核。

建立多维度多形式的考核方法。对公务员的进行多维度、多途径的绩效考核，实行内部评估和外部评估相结合、年终考核与平时考核相结合的考核方式，灵活运用多种绩效考核科学方法。常用的绩效考核方法有业绩金字塔、平衡计分卡、EVA系统、关键绩效指标法、360度绩效评价系统等，可以选择适合组织自身情况的绩效方法或综合多种方法定制最具针对性和适用性的方法，从而有效地评价公务员的工作绩效，获得客观、真实的考核结果。

（五）充分发挥公务员绩效管理的激励功能

树立战略性人力资源管理的思想，将绩效管理与各项人力资源活动相结合，促使人力资源管理的功能最大程度地发挥，同时，加大绩效管理工作的奖惩力度，真正发挥绩效管理的导向、监督和激励功能。首先，以考核结果为依据，相应地调整公务员的薪酬水平，注意调整的比例要适当，避免奖惩过轻或过重，使绩效管理失去合理性。其次，将考核结果作为职务晋升、调动、解聘的主要考量。再次，通过对考核结果的分析与及时反馈，为的是让公务员能够认知自己的优缺点，以便扬长避短，不断修正完善自我。另一方面，公共部门也可据此制定人力资源开发规划，有针对性地开展公务员专项培训，使其能够得到更好的学习和提升自己的机会。

完善以绩效为导向的公共管理体系，对提升政府行政效率和行政能力、提高公众满意度，具有积极的意义。如何顺应公务员绩效考核制度的改革趋势，建立一套以按劳分配、效率优先、兼顾公平为原则，切实可行的绩效管理体系，是我国行政体制改革和转轨中的一个主要问题，其理论研究和实践操作都需要被不断研究与深入推进。

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