改革预算编制方法完善零基预算制度

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提要 我国目前的基数法预算编制方法，越来越不适应公共财政的要求，必须改革原有的预算编制方法，推行零基预算。

关键词：零基预算；预算编制；改革

中图分类号：F810.3 文献标识码：A

一、现行我国政府预算编制方法及其弊端

目前，我国各级政府预算，多数地区包括中央本级一直采用基数法编制预算。这种预算编制方法，是在编制下一年度预算时，首先确定上年度的基数，然后在上年度支出基数的基础上，考虑下一年度影响各项支出的因素，确定下一年度各项支出数额。或者在上年度实际支出数的基础上，根据下一年度财政收入状况和影响支出各种因素，对不同的支出确定一定的增长比例，确定预算。这种方法较为简便，易于操作，但随着我国经济体制改革的不断深入，这种预算编制方法越来越不适应公共财政的要求。其主要弊端有：

1、预算编制方法不科学、不规范，也不符合公平原则。采用“基数法”编制预算，年年是基数加增长，各部门经费多少，不是取决于事业的发展，而是取决于原来的基数，基数大的钱多，可以大手大脚；基数小的事情，经费得不到有效保障。在财力有限的情况下，高的下不来，低的上不去，单位之间苦乐不均。从预算单位来说，有的单位由于分工调整，人员减少，而其他一些单位又可能由于增加了职责，需要增加人员。还有的事业单位通过发展三产，取得创收收入。采用基数法编制预算往往不能考虑这些变化了的情况，仍然是基数上进行累加或递增，预算安排与实际动态过程不能同步。

2、基数法实际是增量预算，不利于提高资金使用效益。增量预算，即预算支出只能在上年基数的基础上增加，而一般不能比上年基数减少，因此不利于控制支出，长期使用“基数法”，经过多年积累，基数成了常数，每年支出预算安排，无论财政收入状况如何，支出只能在基数之上增加。基数里面往往是一些专项资金到期了也无法取消，有的挪作他用，一方面部分资金形成“沉淀”；另一方面该上的项目没有资金。

3、预算编制粗放，同时影响预算的及时性。采用“基数加增长”的预算编制方法，一般对基数部分不再认真分析，只是根据财力状况和新的增支因素考虑增长水平，人头经费和专项经费混在一起，家底不清。同时，由于下年预算的编制必须以上年决算支出为依据，因此下年支出的安排必须待上年决算经人大批准后方可进行。所以，本年度的详细支出预算往往要在4、5月份甚至7、8月份才能正式下达实施，造成“一年预算、预算一年”的现象。

4、随意追加支出，预算约束软化。“基数法”带有明显的包干性质，但实际上也是包而不干。各部门在年初预算时“保基数、争增长”与财政部门争吵不休；预算确定以后，由于苦乐不均，执行中马上要求追加支出，领导批钱，财政部门不可抗拒，较为随意，各单位缺乏预算意识。这些对加强预算管理极为不利，必须改革原有的预算编制方法，推行零基预算。

二、我国零基预算改革及完善思路

零基预算，是指财政收支计划指标的确定只以社会经济的发展状况为依据，不考虑以前年度的财政收支状况。零基预算是一种新的预算制度，其要点可以归纳为：（1）对现行计划仍应视为首次制度，并详细审核其成果及效益；（2）对资源分配允许新计划在合理的基础上，与现行计划竞争；（3）对预算的决定着重于每一决策单位决策方案的评估；（4）要使各阶层主管参与预算的编审工作，使计划需求与预算分配更加密切配合。与传统的预算编制方法相比，零基预算制度要求各级管理人员广泛参与，各预算单位的主要责任是，发掘一切可能的潜在力量，提出尽可能多的方案组合，并进行最优选择。

根据各部门特定条件有所不同，零基预算的具体做法一般可分为四个步骤进行：（1）确定预算单位。预算单位可以是一个较重大的工程项目，也可以是一个单个部门或一个机构中的某一级组织；（2）完成决策案。每一预算单位的负责人在对本单位所有的项目和业务进行审查的基础上，提出各个计划项目，然后按照本单位的优先次序排队。将所有的决策案汇总，即为该单位所建议的总预算；（3）排队和评估。由高层管理人员对所有各预算单位的决策进行审查、分析和评价，按照各单位决策所表明的作用、经济效益以及资金需要情况，将各单位的计划项目按优先次序，即对组织的效益递减顺序排队，并确定出一个可代资金的基点，在基点之下的项目不拨给资金；（4）核定及拨款。按照最高决策所确定的预算水平及计划项目的优先次序分配资金，落实预算。

零基预算的优点：一是没有现成的框框，不受现行预算执行情况的约束，能够充分发挥各级管理人员的积极性和创造性，促进各级预算单位精打细算，节约财政预算资金，极大地提高财政支出效率；二是政府可以根据需要对项目进行删减，确定优选安排的项目，避免在原基数上层层递加的弊端，从而有利于控制支出，平衡收支；三是对于影响比较大的项目可以通过在机构内资源转移来达到增加资金供应的目的，减轻政府为满足不断增加的财政支出而增税或扩大债务的压力。

零基预算是我国正在进行的一项预算编制方法改革。我国实行零基预算的基本思路和初步目标是：在编制年度预算时，对各项财政支出均不以上年预算为基数，一切从零开始，按正常经费和专项经费两部分重新核定，做到该保留的保留，应取消的取消，确需增加的予以增加。实施零基预算后要基本达到以下目标：一是使“吃饭”和“办事”经费能彻底分开，提高预算分配的透明度；二是适应市场经济的要求，优化支出结构，改变财政资金有增无减的状况，将资金用于急需的项目，提高资金使用效益；三是提高预算分配的科学性，解决各单位苦乐不均问题；四是使预算管理逐步走向规范、细化，改变“一年预算、预算一年”的现状。完善我国零基预算需要进一步解决的几个问题：

1、必须制定科学的定员定额标准。科学地制定人员编制是实行零基预算的一个重要基础。如果人员编制不科学，就会形成一些单位人员编制多，工作量不大、经费相对充裕，另一些单位编制少，工作量大而经费相对不足的情况，影响单位和个人的积极性，因此应按工作量的大小来确定人员编制。在科学地确定人员编制后，需要对各项费用确定合理的定额。首先，要科学确定人员经费标准，如职员的工资、生活福利等；其次，要根据财力合理确定公用经费标准，不能因为标准不够而影响有关部门的工作。我国目前主要是一些经费标准与实际相差较远，比如差旅费、公费医疗费等。这些问题的存在影响了一些单位工作的完成，因此必须确定合理的公用经费标准，而且此标准必须按照实际需要进行调整。

2、必须硬化预算约束。零基预算是编制预算的一种可行方法，对预算的控制并不起决定性的作用。如果预算管理方式不改变，随意追加支出，即使制定非常科学的预算，预算也无法执行或者执行下来与零基预算的初衷相去甚远。因此，一定要强化预算约束，减少批条子的现象。

3、必须对部门和单位预算进行全额管理。目前，各部门除了财政部门拨款以外，还存在大量的预算外资金，各部门在经费使用上苦乐不均。预算外资金是行政事业单位依据国家的法律、法规及具有法律效力的规章收取的资金。它并不是部门和单位的自有资金，而是根据国家赋予权力而取得的收入。财政部门核定单位预算时应该将这部分资金与财政拨款一起考虑。最好的方法是，单位将收取的资金上交财政，财政部门根据需要核实其所需资金。如果预算外资金自行收取、自行使用这种方法不改变，实行零基预算只能是形式上的公平，而事实上则是不公平的。

4、提高财政信息处理技术水平。实行零基预算要求占有大量的基础资料，需要做大量深入、细致的工作，如果没有现代化的技术手段，要搞好这项工作是不可能的。特别是要做到数据共享，避免数据、资料封锁，充分利用计算机，减少工作重复和人、财、物的浪费，以提高工作效率。

（作者单位：洛阳市财经学校）

主要参考文献：

[1]蔡军，杨抚生.地方部门预算改革检视与建议[J].南京财经大学学报，2006.3.

[2]陈俊弛.深化部门预算改革的思考[J].绥化学院学报，2006.3.

[3]马骏，叶娟丽.零基预算：理论和实践[J].中国人民大学学报，2004.2.