不能遗忘的土著保护区

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环境问题是全球共同面临的难题。1992年联合国在环境与发展大会确定了可持续发展的核心思想，世界各国日益关注生态环境的保护。澳大利亚的国家土地储备系统（NRS）是澳国土地保护网络，旨在保护土地等生态区域以确保澳大利亚动植物物种的长期安全。1994年调查分析表明土著民居住地是NRS的重要组成，土著保护区（IPA）项目于1997年被提出，以期通过对土著地区的管理来促进NRS目标的实现。本篇审计报告则是针对IPA项目的环境绩效审计。在介绍澳大利亚土地保护政策和相关项目的基础上，本报告重点阐述了对IPA项目的审计情况，包括目标完成情况、审计发现的问题以及相关建议。

1背景介绍

“爱护国土”（CfoC）政策是一项为期五年（2008～2013）的环境保护奖金计划，其目标是在全球气候变化的同时实现一个优美、健康、管理完善、适应力强的生态系统，该政策的关键在于扩大NRS，志在到2013年为止使NRS增加2 500万公顷或增加其原来的25%。土著聚居地作为NRS土地的重要组成，IPA项目能否扩大土著保护区面积显得至关重要，截至2008年7月IPA项目已为NRS贡献了2 050万公顷的土地，超过了相应时期NRS引入土地的一半。

IPA项目由澳大利亚园林系统和环境水资源持续发展委员会（SEWPAC）共同管理。自从IPA项目成立以来，土著民土地所有者已经成为世界最大的土地资源贡献者。SEWPA的最初行动策略是向感兴趣的土地所有者介绍并认可原住民和环保活动人士能够促进IPA环保项目，通过灵活有效的管理方法与当地的土地所有者签订合约并得到其支持。SEWPAC校准了IPA与NRS的目标，并将IPA项目活动和与NRS相关的澳大利亚政府其他更广泛的目标相匹配。比如澳大利亚的中期生物地理区域化（IBRA）确定了全国85个不同生态区，每一生物区是一个具有类似的气候、地质、地貌、植被和动物群落的大面积独特地域性区域。为了实现全面、充分和有代表性的NRS目标，所有IPA项目资助申请中将优先考虑针对临时澳大利亚生物地理区域化的战略框架申请。当然，为了确保澳大利亚逐步扩展保护澳大利亚所有的生物区，所有的IPA项目首先必须通过所在IBRA生物区的评估证明他们对于NRS的贡献。可见，IPA项目既是一种引入NRS土地的新机制，也是一种新的土地管理机制。

CfoC政策的发展促进了2008年澳大利亚政府对IPA的建设，有额外的五千万美元用于为NRS引入800万～1 600万公顷的土著民居住地以及传统的生态知识学习，将保守的生态多样性认识注入新的IPA计划。

澳大利亚联邦审计署（ANAO）此次审计目标是计量SEWPAC管理IPA项目的有效性，具体而言是CfoC政策下两个主要指标完成情况。该两个目标是：①扩大IPA在NRS中的份额800万～1 600万公顷（即至少40%的增长率），其中180万公顷是距离澳大利亚中心地区遥远的北部地区。②确保其持续的有用性，根据管理计划中的32项新倡议，支持并激活传统的生物多样性知识在此地区的普及。此次审计的标准集中在SEWPAC部门管理安排的有效性、与土著区所有者加盟的策略、该部门与土著地区的管理方式和资金配置等方面。ANAO从一个更广阔的视角审视SEWPAC对IPA项目的管理，其认为IPA作为一种政府对土著群体的灵活管制方式，土著群体的加盟提高了政府核心管理能力。为了CfoC目标的有效实现，与土著居民区的高效合作已备受政府重视。

2审计结果与建议

审计发现，截至1992年NRS已有10 200万公顷的土地，其中IPA项目贡献2 590万公顷。在CfoC计划之前，IPA项目已为NRS增加2 050万公顷的土著生态保护区。政策实施之后，SEWPAC通过对IPA的持续管理，截至2011年6月，土著保护区已纳入540万公顷土地，具体如表1。方案的扩张目标中在澳大利亚北部和偏远地区的180万公顷目标已于2009～2010年实现。此外，该部门对生物多样性知识在土著聚居地的普及也做出了巨大的贡献。

表1 政策实施至审计之日IPA项目新增生态区情况

对于在2008年至2013年期间增长800万到1 600万公顷的整体目标，截至2011年7月已有540万公顷土地被增加至土著保护区。这并没有达到CfoC每年200万公顷的年度目标，也没有达到前三年600万公顷的目标。但是2011年7月大约38个IPA项目在讨论阶段。如果在既定的时间表里，方案协商阶段的38个项目程序转移到申报阶段，在2011～2012和2012～2013年度这些土地申报成为保护区是有可能的。上述情况若是实现，它们将为NRS做的贡献要远多于预期的自然保护区。

虽然目前方案实现情况落后于总体目标，咨询项目数量的增长表明了整体强劲的增长潜力。在CfoC举措下增加的拨款，新咨询项目吸收量几乎翻了一番，从2007年9个新项目，到在2008年16个，随后持续增长至2009年14个，2010年15个。咨询项目数量的增长表明有大量潜在申报项目，使该部门到2013年很好地实现CfoC的成果。历史迹象表明，大多数IPA在3～4年内会宣布正式加入。当前的动态模式很确定，在2013年之前，SEWPAC对IPA的扩张计划很可能要超过CfoC制定的首要目标。总体来说SEWPAC在IPA的主导作用得到有效的发挥。

NANO在审计中发现了个严峻问题，即IPA项目面临着一项战略挑战。在CfoC的影响下，IPA由于土著地区大量加盟迅速扩大了规模，宣布正式永久加盟NRS的土著聚居地却构成了巨大的财务问题。在协商阶段的方案数量增长，也预示着可能在申报阶段，土地管理活动资金的大量需求。在2010～2011年IPA项目补助中，大约40%被分配到咨询项目，约60%分配到申报项目。如果没有持续的资金注入，这些均已达标IPA项目地区可能无法坚持下去。项目要运行到2013年，目前所有基金都被占用并且没有新资金注入。同时，长远发展只能依计划执行。更广泛来看，IPA宣布加入NRS也是永久性的，在当下这种模式下，他们存在需要NRS的持续管理活动，这些都需要澳大利亚政府的支持。IPA津贴能否维持到2013年已很不确定，SEPWAC这方面已经开始着手自主吸引投资以使土著民的生活维持现状。需要强调的是IPA计划团体和部门需要给政府出谋划策以支持项目的发展，政府部门应及时考虑好资金来源问题等。

ANAO方面根据审计调查结果给出建议，旨在加强SEWPAC战略下IPA项目。为促进土著地区对国家发展持续作出贡献，国家土地储备系统将其土地私有制延后至2013年；为实现传统生态知识传播的目标，需要在2012年6月之前通过一个额外的管理计划；为了促进国家土著居民所有土地储备制度在2013年后能够继续发挥作用，ANAO建议SEWPAC为未来的融资开发出可供选择的渠道，尽可能减少对澳大利亚政府为土著保护区提供资金的依赖。

SEWPAC同意ANAO所提建议。

3案例思考

我国七大基本国策之一便是环境保护，我国的环境保护分为生态（生活）环境建设和环境污染治理两方面。环境审计主要包括对环境专项资金绩效的审计、对环境建设项目效益的审计、对环境保护部门（含生态环境建设主管部门）职责履行情况的审计、对环境政策法规落实情况的审计等。最近几年开展的环境审计项目有青藏铁路环境保护资金审计调查、退耕还林工程资金审计、天然林资源保护工程资金审计等。可见，我国已有环境审计主要是针对资金审计。

反观澳大利亚环境审计，从本案例可知，澳大利亚更注重项目进展，以及项目目标是否实现，偏重于绩效审计，项目经费管理的审计仅为其中一部分。具体来说，ANAO审计衡量了SEWPAC管理IPA项目的有效性以及项目持续有用性。土著保护区审计案例不仅在政府审计方面具有参考价值，在环境保护的管理方式与体制也应引发我们的思考。

（作者单位：北京理工大学、浙江大学）