对基层央行集中采购中所存在问题的思考及建议
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人民银行总行于2004年9月28日制定了《集中采购管理试行办法》，基层央行随后也制定了集中采购实施细则和操作规程。近年来，基层央行加大了对集中采购管理的工作力度,不断健全规章制度,逐步完善内部控制、自我约束和民主监督机制,促进了集中采购行为的规范,在保障基层央行职责的有效履行、有效促进廉政建设、提高资金使用效益、防范商业贿赂行为发生等方面均取得了显著成效。但是,当前基层央行在集中采购工作中仍然存在一些不足,亟待改进和完善。
一、集中采购存在的主要问题
（一）集中采购编制不完善，缺少预见性
集中采购制度要求部门须于年初制定准确而详尽的年度财务预算，并根据预算编制完整、详细的年度采购计划。但在实际操作中存在多种不确定因素，例如：部分采购项目是根据上级行布置的业务工作要求提出的，在年初很难预测。这样，很难提前半年甚至一年结合全年业务发展情况，全面考虑、准确估计本年需求，并提供商品质量、数量、金额等完全准确的采购计划。集中采购预算编制水平不高，一定程度影响到采购工作的效率与效果，难以充分发挥集中采购的优势。
（二） 采购人员缺乏专业性
集中采购是一项面向市场、政策性强、涉及范围广、专业化水平要求高的工作。对采购管理人员在掌握集中采购专业知识领域的深度和广度上有一定的要求。虽然基层央行能按照《集中采购管理试行办法》成立采购管理委员会，建立评审专业人员库，从相关科室抽取评标人员公开评标，内审、监查部门参与监督。但采购管理委员会成员组成存在相对不足,主要表现为：一是人员不稳定。采购委员会由会计、科技、后勤服务、内审、纪检监查等部门人员组织，其成员均为兼职，人员流动性较强，在人员构成上稳定性不强。二是集中采购队伍的政策理论水平、知识水平及专业管理能力整体偏低；三是专业评审人才匮乏，对一些专业性、技术性强的采购工作评审把握不准，影响评审工作质量。其中影响最大的是集中采购管理人员多为兼职.兼职人员大多不具备集中采购所必备的各项专业技能,对那些专业知识很强的设备的性能,技术指标,功能等不熟悉。对招标.合同.商业谈判及工程和服务方面的相关知识和技能掌握甚少,严重影响了基层央行集中采购工作质量。
（三）集中采购活动中，管采未彻底分离，难以有效制约
集中采购工作中采购主体应分权制衡，执行“财权与事权分离、管理与操作职能分离”的内部控制制度，形成互相监督制约机制保证采购的公平公正。但在基层人民银行的集中采购工作中，虽然按照相关制度成立了采购管理委员会，明确采购执行机构，建立评审人员库，抽取评标人员公开评标，内审、监查部门参与监督，但仍然存在一个部门身兼多职的现象。如采购管理委员会办公室设在会计财务部门，会计财务部门除了日常财务管理之外，还需要兼采购组织和管理的双重任务，在实际工作中难免顾此失彼，工作效率不高，管理工作的规范性和独立性难以体现。在集中采购过程中，不能实现机构设置上采管的真正分离，导致集中采购各环节之间职责不分、权责不明，监督效果减弱。
（四）临时采购、日常采购缺乏集中性
《中国人民银行集中采购管理试行办法》规定了集中采购的范围,但规定比较笼统,难以囊括应该进行集中采购的所有事项,大量日常采购活动游离于集中采购管理的范围之外。从基层央行的实际情况看，低值易耗品类的采购频繁且累计量较大,难以实行集中采购管理。其原因：一是受集中采购在项目、规模、程序等条件的制约,低值易耗品只能采取分散或就地采购的方式；二是由于采购工作中采购计划编制的不确定性、临时性费用指标下达等因数，只好采取临时采购。
（五）采购操作程序存在不规范现象
一是采购方式选择不符合规定。一些该实行公开招标的采购项目，实际却以邀请、询价、竞争性谈判方式采购。二是公开招标投标、邀请招标时采购单位不足规定数量，邀请、询价招标过程简单。三是采购项目的市场咨询和调查程序不合规。对采购商品价格进行市场咨询和调查直接由需求部门人员，而不是按要求临时随机从人员库中抽取组成调查小组。四是合同签订不够规范。对法律事务部门审核合同的步骤不重视。
二、对集中采购工作的几点建议
（一）科学编制,提高集中采购计划的可操作性
采购预算是集中采购工作的源头，预算编制质量直接关系到采购的规模和效率，影响到集中采购优势的发挥。因而要切实发挥采购管理委员会的管理职责，加强对相关部门的管理和协调，督促各使用部门不断提高预算编制水平。一方面,对现行制度进行修订,将编制采购计划的时间适当推后,使其和费用预算分配的时间相配套,采购计划和项目资金安排相配套,提高采购计划的合理性。另一方面,相关部门要从实际出发,充分考虑工作需要,认真编制项目需求计划,提高集中采购的预见性,降低集中采购的随意性,提高采购活动质量。
（二）加强学习与培训，提高采购人员素质
基层央行要组建一支相对稳定、责任心强、素质高、能吃苦的采购队伍。首先,准确界定采购人员的职业道德规范,规定集中采购人员必须具备“公正”、“诚实”、“守信”三条职业道德。其次加强对采购人员的培训，包括在专业技术水平、所属行业发展及市场状况的了解程度，评标过程的公正性、责任心、职业操守、谈判技巧、策略等。再次，提高采购人员编制招标文件的能力。最后，提高内审、监查人员的综合能力，加强对集中采购规范性的监督。
（三）优化集中采购方式。集中采购与其他采购形式相结合，提高采购效率
根据基层央行采购工作特点实行“抓大放小”的采购模式。对基建维修、批量办公设备等金额较大应严格实施集中采购。集中采购的规模效应可以有效节约采购成本，降低采购价格，提高性价比并且有效防止腐败行为。而对于采购数量少、金额小、时间要求紧的采购项目可以灵活选取采购方式，可采取协议供货采购或分散采购方式，这样，既可以缩短采购时间和提高工作效率，又可以减少采购成本支出，提高资金使用效益。因而在进行采购时，采取以集中采购为主、其他采购形式为辅的采购模式，更有利于采购制度的确立与完善。
（四）健全制度体系，加强监督检查，规范集中采购工作
集中采购工作能否规范运行并达到效益最大化依赖健全的制度体系和有效的监督。
健全的制度是防范各类违规行为或腐败现象发生的“天然屏障”；健全制度体系包括：一是要对现有制度进行梳理。基层央行要根据国家有关法规和人民银行总分行的制度办法要求，结合本行实际，及时修订和完善采购管理实施细则和操作规程。二是进一步完善组织架构。基层央行应建立独立的集中采购部门，改变目前采管不分的状况，使管理机构与执行机构、财权与事权相分离。
有效的监督确保采购活动公开、公平和公正。加强监督工作包括：一是要建立监督检查机制，明确监督部门监督职责、监督内容和监督重点、监督方式方法和要求，使监督工作具有针对性，形成制度化和规范化。二是对采购全过程的监督，从制度建立执行情况到预算计划采购程序和标准的执行情况以及采购合同的签订和验收的评审的整个过程，内审、检查部门应当加强监督检查，审核和评价采购工作，对采购活动中的违法、违纪、违规行为进行依法处理，促使相关人员严格执行采购制度和采购程序，规范采购行为。
（作者单位：中国人民银行怀化市中心支行）