打破行政等级,助推中小城市发展

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法国地理学者戈特曼提出，城市群是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，是在地域上集中分布的若干城市和特大城市集聚而成的庞大的、多核心、多层次城市集团，是大都市区的联合体。

当前，世界公认的城市群有六个，随着全球化和区域一体化的推进，国家间的竞争主要体现在城市之间的竞争。但单个城市的竞争力不足以代表一个国家的竞争力，全球不乏一些知名大城市，如首尔、新加坡等，由于没有城市集群的支撑，使其竞争力大大降低。中国提出发展城市群的目的，就是要提高国家的城市竞争力。

因此，中国要做的就是在最有可能形成城市群的区域，加快培育城市群。

对于有13亿人的中国而言，如果未来城镇化率达到70%，就意味着将拥有10亿城市人口，显然仅有目前的一个世界级城市群是无法支撑的，未来必须拥有3个-5个世界级城市群。目前来看，具备条件的有珠三角城市群、京津冀城市群、长江中游城市群、成渝城市群等。

在欧洲，经常有几千人的小城市，由于人口规模不足，一些基础设施的配置成本较高。比如某城市需要建一个污水处理厂，如果污水量不够的话，是没有企业会去投资建的。在这种情况下，需要各个城市政府联合起来，组成城市群，成立相关协调机构，对城市群制定协调发展规划，共同完成基础设施建设。

所以，欧美城市群的实质是强化城市间协调，弥补市场失灵或不足。因此，必须要自发组成有效的行政协调机构，通过加强城市群规划，对市场进行引导，防止市场的不作为，弥补公共服务缺失。

但中国刚好相反，城市的行政隶属关系和等级太严格，所有资源配置都是根据行政等级来分配，如土地指标、财税指标、项目安排、资金支持等，中小城市在发展过程中，往往处于分配链的末端，不利于发展。

更为不利的是，不同省级、市级行政区域的城市发展，完全不顾人、财、物、信息等市场流的作用，用行政区划硬生生的将具备互补功能的城市联系割裂开来。比如，北京与周边隶属于河北各地市的中小城市之间，在轨道交通、通讯设施、产业转移等方面无法共享。

此外，同一行政等级的城市是相互竞争，这种竞争有时候甚至是恶性竞争，比如相距不远的城市，在基础设施配置上重复建设，在产业发展上同构现象严重，在土地出让上相互压低价格等等。

所以，中国发展城市群，一是要有一个供各类城市直接对话的平台，去除原有的行政等级化弊病，使各城市主体都能平等；二是要打破行政区划，更好地发挥市场对资源配置的决定性作用。

需要认识到，单纯发展大城市，是撑不起城市群的，如前所述首尔、新加坡、香港，这些城市本身规模够大，但是由于没有中小城市的配合，终究独木难成林。反过来，光有中小城市支撑，也形成不了有竞争力的城市群，比如德国、意大利，由于缺少特大城市的带动，纵然中小城市众多，也难成大气候。

从中国城市群发展的国情来看，推动城市群发展的过程中，需要为中小城市发展扫除制度障碍。

中小城市发展可以解决区域发展的无序问题。比如，河北规划了环首都经济圈，重点发展14个中小城市，吸引了大量北京的中低收入人口过去居住，但是由于这些人口的就业还在北京，结果反而给北京带来了严重的交通问题。与其这样，还不如与北京联合起来，在城市群内统一规划，理性竞争，有序发展。

同时，针对特大城市自身发展出现的问题，中小城市在功能上与之形成互补。北京、天津正面临特大城市发展的“城市病”，包括交通拥堵，环境质量下降，离宜居、宜业相去甚远。这些问题都需要在城市群的层面上来解决，需要周边中小城市的积极配合。

总之，在推进城市群发展过程中，需要正确处理行政和市场的关系，对城市群既不能拔苗助长，也不能无所作为；要正确处理大城市与中小城市发展的关系，既不能过分倚重大城市的龙头带动作用，忽视中小城市发展，又不能过分依赖中小城市，忽视培育核心城市的引领作用。要根据城市间的相互联系，研究和界定城市群的范围，分析城市群的规模、结构、体系、形态、产业等等内容，推动城市群整体健康有序发展。

作者为国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展规划部主任