美国对系统重要性金融机构的监管:问题与启示
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次贷危机引发的全球金融危机使“系统风险监管”、“宏观审慎监管”等概念备受重视，“系统重要性金融机构”的概念也随之提出。按照金融稳定委员会（FSB）的定义，系统重要性金融机构（SIFIs）指“由于规模、复杂度与系统相关度，其无序破产将对更广范围内金融体系与经济活动造成严重干扰的公司”。系统重要性金融机构的提出既不是完全基于功能进行的分类，也不是完全基于机构类型的分类，这就使得对系统重要性金融机构的监管不能直接套用功能型监管或机构型监管的理念，从而成为金融监管中的新生事物。
目前，美国、欧洲与我国均开始了对系统重要性金融机构的监管实践，通过对发达国家监管现状与存在问题的分析，对我国的系统重要性金融机构监管有着巨大的参考价值。美国作为次贷危机的源头，对系统重要性金融机构的监管教训更加具有借鉴意义。
监管现状
美国对系统重要性金融机构的监管仍在不断完善。目前，总体的监管理念与监管框架已经确立，争论主要是细节的修补。总体来看，美国对系统重要性金融机构的监管是建立在巴塞尔资本监管协议理念之上、侧重资本充足率监管的从严监管体系。
2011年6月3日，美联储理事丹尼尔•K•塔鲁洛表示，为金融体系带来极大不稳定性风险的超级金融企业应满足额外的资本要求规定，且应随着企业扩张的“系统性足迹”变得更加严格。作为资本金要求从严监管的体现，2011年6月15日，美国联邦存款保险公司等监管机构落实了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》的《柯林斯修正案》，要求美国大型银行须与规模较小银行遵守同样的最低资本标准，体现了对大型银行的更严格监管。值得注意的是，《柯林斯修正案》是对“巴塞尔协议III”的回应，将系统重要性的非银行金融企业包括在内，因此这一针对大型银行的严格监管很可能进一步延伸至全部具有系统重要性的金融机构。
监管存在的问题
美国对系统重要性金融机构的严格监管，无疑有助于控制整个金融体系的系统性风险。但是，在相对完整的监管框架之下，仍存在一些难以解决的深层次问题。
首先，监管力度与监管成本仍需权衡。如前所述，美国对系统重要性金融机构的监管是基于“巴塞尔协议III”的理念。“巴塞尔协议III”基本沿袭了之前协议的监管框架，但对最低资本要求进行了调整，引入了一些新的资本要求组成部分。对于系统重要性金融机构，出于宏观审慎监管的需要，增加了用以吸收损失的“系统性资本附加费”，要求系统重要性金融机构具有更高的吸收损失能力，这是“巴塞尔协议III”的重大突破。
但是，对于系统性资本附加费占风险加权资本的比重，并没有明确而严格的规定。2011年6月3日，美联储理事丹尼尔•K•塔鲁洛表示，按照“预期冲击”方法，如果系统重要性金融机构倒闭带来的损失比普通金融机构高N倍，那么就应提高资本附加费，使系统重要性金融机构倒闭的概率降为普通金融机构倒闭概率的1/N。据此，塔鲁洛认为，增加的资本附加费应该为“巴塞尔协议III”标准的20%～100%。因此，即使以普通股最低资本要求（计入留存缓冲）的标准（7%）计算，资本附加费占风险加权资本的比重也在1.4%～7%之间。
由此可见，对系统重要性金融机构的资本附加费要求显然较高且过于宽泛，从而导致了大型金融机构的“反弹”。6月7日，摩根大通首席执行官詹姆斯•迪蒙在公共论坛发表意见，认为过于严格的资本充足率监管将增加银行业的监管成本，在失业率居高不下、房地产市场低迷的背景下,会更加妨碍美国银行体系的健康发展乃及美国经济的复苏。虽然最终公布的资本附加费标准可能处于较低的水平，但关于监管力度与监管成本权衡的争论仍将持续。
其次，救助成本的分摊机制尚不健全。出于挽救整个金融体系的目的，监管部门可以放任小型金融机构乃至普通金融机构的破产，却不得不对系统重要性金融机构进行救助。由于存在多个对系统重要性金融机构进行监管的机构，并且救助措施也可以由多家监管机构实施，因此在危机发生时，如何分摊救助成本成为对系统重要性金融机构监管面临的重要问题。
分摊救助成本的问题，目前体现为不同监管机构对系统重要性金融机构界定范围存有不同意见。在制定系统重要性金融机构名单时，美国联邦存款保险公司倾向于较宽的范围，将大型对冲基金公司、保险公司和资产管理公司均列为系统重要性金融机构；美国财政部和美联储则倾向于较窄的范围，希望将“上榜”公司控制在十家以内。由于在会员银行因破产而无法满足存款人的提款要求时，美国联邦存款保险公司负有支付法定保险金的责任，所以美国联邦存款保险公司倾向于通过财政部或美联储对银行的救助行为来降低会员银行的破产概率，或者可以根据一些会员银行的系统重要性金融机构身份而采用较高的保险费率。但是，将更多的金融机构纳入系统重要性金融机构范围，将增加监管机构的监管成本与救助费用，所以美国财政部和美联储存在缩小系统重要性金融机构范围的激励。
因此，救助成本在各监管部门之间分配的机制是对系统重要性金融机构进行有效激励的重要前提，尽管美联储是主要的监管者，但各监管机构在监管过程中的监管成本分摊问题也同样不能忽视。
再次，政府的担保扭曲了市场资源配置。对系统重要性金融机构认定形成的政府担保可能扭曲市场资源的配置。当监管部门将一些大型金融企业列入系统重要性金融机构范围时，相当于承认政府在这些金融企业出现经营困难时将予以救助，以防止整个金融体系的崩溃。因此，虽然对系统重要性金融机构进行更为严格的监管措施（如增加资本附加费）可以吸收损失，起到缓冲作用，但也使得对系统重要性金融机构的救助制度化，事实上强化了对这些大型金融企业的政府担保。
对金融企业而言，拥有政府的这一信用担保将极大增强其在金融市场的竞争力，使其他金融企业在竞争中处于不利地位，从而弱化市场竞争的优胜劣汰机制和自我纠正机制。尽管可以通过各种金融管制措施对系统重要性金融机构的业务拓展进行抑制，但这些大型金融机构通常也是金融创新的发源地，监管措施很难起到预想的作用。
认定系统重要性金融机构所带来的信用担保还将扭曲整个经济的资源配置。与美国按揭贷款证券化的大规模扩张相似，政府担保使得系统重要性金融机构所在的行业将比其他金融行业以至非金融行业具有更高的收益率，从而有利于吸引资金流入。这种资源扭曲会形成正反馈：政府担保导致更多的资金流入，系统重要性金融机构所属行业规模扩大，行业规模的扩张又使得系统重要性金融机构倒闭带来的外部影响更强，从而强化政府对其系统重要性的认定。
最后，道德风险问题未能根本解决。对系统重要性金融机构的从严监管源于对这些金融机构“大而不倒”的反思。在此次金融危机爆发之初，各国官方不得不采取前所未有的步骤防止全球金融体系的系统性崩溃。虽然这些行动达到了防止金融体系崩溃的预期目标，但也极大地增加金融体系的道德风险。通过提高系统重要性金融机构的最低资本要求，监管部门试图建立资本缓冲与约束机制，以降低这些金融企业的道德风险。
但是，在信息不对称条件下，政府对系统重要性金融机构的认定可能会导致更强的道德风险。原有的道德风险源自监管机构与金融企业的风险不对称，由于金融企业有更多的风险信息，所以当一些大型金融企业可以获得监管机构的援助时，这些金融企业会利用信息优势在既有监管措施下承担更高的风险，从而在政府过度援助之下获取超额收益，并将政府救助所投入的财政成本转化为股东和高级经理人的私人收益。如果监管措施仅仅集中在最低资本要求，那么在政府对系统重要性金融机构进行认定后，政府和被认定的金融机构之间的信息差距不会因“认定”而缩小。
如前所述，监管部门对系统重要性金融机构的认定会形成更强的政府隐含或明示的担保，增强的政府担保使得这些金融企业更有信心在经营高风险业务时只承担较少的风险，由于信息差距未能减小，所以使得被认定的金融企业不但不会减少对高风险业务的追逐，反而会因政府担保的增强而强化道德风险的激励。同时，对于未被认定的金融机构，当危机发生时，如果在实际上也具有“系统重要性”，那么仍然会获得援助，所以也不会减少其道德风险激励。因此，政府对系统重要性金融机构的认定并不能从根本上有效控制道德风险。
对我国的启示
美国对系统重要性金融机构监管所面临的问题对我国具有借鉴意义。通过上文对美国监管现状与问题的分析，本文认为我国对系统重要性金融机构监管需要在以下四方面进一步完善。
第一，匹配监管力度与货币政策取向。对系统重要性金融机构的监管力度变化，可能对宏观经济产生较大的影响。目前，我国对系统重要性金融机构的监管与我国以银行业为主体的金融机构体系相适应，表现为对大型商业银行的监管。而商业银行又是货币创造的主要环节，对大型商业银行监管力度的变化，必然会导致货币供给的波动，进而带来宏观经济的波动。
我国的系统重要性银行的信贷规模占整个银行体系信贷的绝大部分，虽然系统重要性银行名单尚未公布，但一般认为按照资产规模标准，中国工商银行、中国银行、中国建设银行、中国农业银行与交通银行均包括在内。根据中国人民银行公布的数据，2010年底，仅工农中建四大商业银行的活期存款、定期存款与储蓄存款便分别占全国存款型公司的34.5%、21.85%和56.16%。如果系统性重要性银行范围扩大至国开行、交行和邮政储蓄银行，那么活期存款、定期存款与储蓄存款将分别占全国存款型公司的40.71%、26.97%和68.3%。这使得当对系统重要性金融机构的资本充足率进行更为严格的监管时，无论是货币供给的M1层面还是M2层面均会有较大幅度的降低，进而对宏观经济产生紧缩影响。
因此，对系统重要性金融机构的监管力度与过渡时间必须谨慎权衡，要与同期的货币政策取向相匹配。
第二，协调银监会与人民银行的监管权限。在我国目前的金融监管体系下，系统重要性银行面临多头监管，监管的协调问题尤其突出。一方面，按照我国的机构型监管框架，银监会依照法律和行政法规，制定银行业金融机构的审慎经营规则，从而系统重要性银行的监管必然要由银监会实施；另一方面，人民银行具有防范和化解系统性金融风险，维护国家金融稳定的职能，而对系统重要性银行的监管从属于这一职能，从而中国人民银行也有相应的监管权限。
银监会与人民银行的监管权限重叠，将带来机构界定、监管成本、救助措施等方面的冲突。具体而言，一方面，要界定系统重要性银行监管内容中属于微观审慎监管与宏观审慎监管的部分，并分别将其授予银监会与人民银行；另一方面，要建立银监会与人民银行对系统重要性银行监管的磋商机制，以避免监管措施的潜在冲突。
第三，注重监管部门的监督检查与市场约束的作用。尽管目前对系统重要性银行的监管集中于资本充足率要求，但“巴塞尔协议III”并没有放弃监管部门的监督检查与市场约束这两大支柱。对我国而言，这两大支柱对系统重要性银行的监管尤其重要。系统重要性金融机构的提出，主要是针对“大而不倒”现象，虽然我国并未明确规定政府对商业银行负有救援义务，但“政府必然不会坐视银行破产”几乎成为民间的共识。就此而言，我国几乎所有的商业银行都会存在系统重要性金融机构的道德风险问题，即使将系统重要性银行区分出来，民间也不会认为政府会放任非系统重要性银行破产。所以，对系统重要性银行监管的意义，更多是控制它们的外部性。
控制系统重要性银行的外部性，不能仅通过资本充足率的限定实现。银行经营活动的外部性，既受银行自身风险管理技术与风险管理体系的影响，又受市场参与者评价的影响。因此，要进一步强化监管机构对系统重要性银行的日常监督，并要求系统重要性银行向公众提供比普通银行更多的资产负债信息。
第四，将非银行的系统重要性金融机构纳入监管名单。目前，我国的系统重要性金融机构只包括商业银行，但系统重要性金融机构的认定应当是一个动态、开放的过程。金融机构在金融体系中的地位是不断变化的，原有的中型银行与非银行机构可能因为良好的经营绩效或扩展的混业经营而扩大在整个金融体系中的影响。此外，在危机发生时，政府不得不救助的金融机构也不局限于商业银行，大型证券机构与保险公司同样在政府救助的范围之内。因此，非银行机构也需要进入系统重要性金融机构名单，以对金融体系的系统风险形成全面的监管。
将非银行的系统重要性金融机构纳入监管名单的另一个原因，是防止银行业与其他行业的不公平竞争。对系统重要性银行的监管，给这些银行的竞争力带来了较大的制约，加之系统重要性银行占银行业的比重很大，所以最终将造成银行业竞争力的弱化。只有将非银行的系统重要性金融机构纳入监管名单，才能在金融行业之间形成较为公平的竞争环境。
(作者单位：外交学院)