国外保险中介市场监管比较与启示
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[摘要]美国、英国、日本、新加坡等保险业发达国家的保险中介市场监管机构和法律、监管模式和内容各不相同。但各国已形成的完善的保险中介监管制度及经验值得我们借鉴。我国应加快完善保险中介法律法规体系、强化市场准入机制、建立有效的市场退出制度、实行“混合”监管模式、细化从业人员资格考试、建立保险中介人员信息管理系统等来规范保险中介市场、提高监管效率。
[关键词]保险中介市场；监管模式；创新
[中图分类号]F840．3 [文献标识码]A [文章编号]1008-2670(2007)05-0037-04
在保险业发达国家，保险中介市场历史悠久，保险中介人在保险市场上起着举足轻重的作用。经过多年的积累和发展，各国均已建立了完善的保险中介市场管理制度，对我国保险中介市场的监管有重要的借鉴意义。
(一)美国
美国保险中介市场是以保险人与保险经纪人相结合，并以人为主的模式。保险人、经纪人、公估人分别在不同领域发挥各自的作用。美国拥有庞大的保险人队伍，并形成了巨大的保险业务销售网络，成为寿险市场开展业务的主力军；保险经纪人可以分为销售财产和责任保险的经纪人及销售人寿保险的经纪人，以销售财产和责任保险的经纪人占绝对优势；由保险公估人参与风险查勘、定损理赔已成为美国保险业的习惯做法。
美国对保险中介市场采取政府监管与行业自律相结合的双重监管模式。州政府通过各州保险管理局对保险中介人实行直接的监督和管理，并制定法律法规对保险中介人的组织形式、从业资格、业务范围、经营行为和佣金标准等进行规范。如大多数州都规定：保险人、经纪人和公估人若想从业必须通过相应的资格考试获得专业资格，并申请执照；人和经纪人若违反保险法或其他法律、准则时，各州法律均规定要处以经济处罚或吊销执照。每个州还由一名保险监督官负责监督保险法的执行情况。联邦政府则通过全国保险监督官协会(NAIC)来对全国保险中介业的情况进行协调。美国有众多涉及保险中介的行业协会，如美国人协会、全国注册人和经纪人协会、美国寿险业务员协会、特许金融顾问协会、独立理赔人协会及百万美元圆桌会等。各协会都制定行业自律守则，从业务水平、职业道德和行为规范等方面对保险中介人进行管理。
(二)英国
英国是保险经纪人制度最发达的国家，其保险中介市场是以保险经纪人为中心的模式。保险经纪人的业务涉及财产保险、人寿保险和再保险领域。英国财产保险业务的60％以上是通过保险经纪人实现的，再保险和“劳合社”的所有业务则必须由保险经纪人来安排。而寿险业的80％以上是保险人完成的。
在英国，对保险中介人的监管倾向于行业管理而不是政府管理。(1)1977年国会通过了《保险经纪人(注册)法》，规定了保险经纪人的申请资格、注册、保证金、业务范围、基本原则、保险经纪人和被保险人的权利和义务、对保险经纪人的监管措施等；随后依法成立了保险经纪人注册理事会，成为保险经纪人的注册监管机关，在1987年被授权成为法定保险经纪人职业认证机构。保险经纪人注册理事会后来颁布了《经营法》，对保险经纪人的信誉、宣传及服务进行监管，对违法经纪人进行除名，除名后的公司或个人不得再以保险经纪人名义从事经纪活动。(2)英国保险经纪人协会(BIB)配合国家立法机关对保险经纪人的行为进行监督，并代表保险经纪人参与同政府、其他保险组织以及商业机构进行谈判。
但2000年英国通过了《2000年金融服务及市场法案》，创立了金融服务监管局(FSA)，对金融业(包括保险中介)实行统一监管，从而改变了原有的以行业自律为主的宽松的管理模式。金融服务管理局通过制定规则、组织培训、资格认定、对高级管理人员进行任职资格考核、监控市场、许可制度、处罚等方法和手段对保险中介市场进行监管，并由专门的执法部门对一些重大问题进行处理。
(三)日本
日本保险中介市场以保险人为主，并逐步引进保险经纪人。保险人对日本保险业发展有巨大作用，在寿险领域主要采用外勤职员制度；在财产保险营销方面，主要采用店制度，其业务量约占产险业务量的90％。1996年4月，日本新的《保险业法》实施后，逐步引进了保险经纪人。日本保险经纪人采取登记制度而不颁发执照，其业务仅限于非寿险业务中大企业或大项目，对中小企业保险业务涉足较少。
日本对保险中介市场实现行政立法管理和行业自律相结合的监管模式。大藏省保险部是政府监管保险中介人的传统实施机构，负责保险人和经纪人的注册登记。1997年日本通过《金融监督厅设立法》，设立了金融监督厅，大藏省保险部的保险监管、检查职能转移给金融监督厅监管部和检查部，由其共同实施对保险中介的全面监管，通过登记注册、定期检查、业务改善命令和吊销登记等对保险中介市场进行规范。日本也通过行业组织对中介人进行管理。日本人寿保险协会和日本财产保险协会分别负责对寿险展业的外勤人员和产险店从业人员的资格考试和登记认定。保险经纪人协会也对保险经纪人实行自我约束。
(四)新加坡
新加坡的保险中介市场主要由89家保险经纪公司和24787个保险人组成。人是寿险产品销售的主要渠道，2001年其业务收入占总保费的80％以上。
新加坡对保险中介市场的监管经历了20世纪90年代以前的市场行为监管，到90年代的偿付能力监管，再到最近以风险管理为基础的一体化监管体制。目前主要采取以风险管理为基础的审慎监管模式，其措施主要有：一是修改保险法并颁布《财务顾问法》，取代原有的保险中介法律法规，将普通保险经纪、寿险经纪和所有中介人纳入监管范畴，从资格审查、注册要求、机构发展、构架、佣金标准、成本控制等方面进行了详细而严格的规定；二是改革保险人管理办法，包括规范机构的组织结构、严格人的从业标准、改革人佣金标准和支付办法并从2002年起取消了对佣金标准的限制等。同时，充分发挥保险行业协会的作用，将保险中介机构的一些日常性监管如人市场准入、市场行为自律、投诉处理等交由相关的保险行业协会负责。
二、国外保险中介监管对我国的启示
(一)应把握国际国内保险业及保险中介发展趋势，及时完善保险中介监管法律和模式
纵观各保险业发达国家的保险中介监管，无一不是依据市场变化和发展的客观需要适时适度地调整监管法律法规和监管政策、模式。近几年，我国保险中介市场经历了从单一到多元化经营主体(保险专业中介机构则经历了从无到有)的发展历程，保险中介市场经历了许多变革，也出现了许多新问题、新
动向，并面临着国际国内政治经济和保险改革、开放的新形势，特别需要监管部门及时制定相应的保险中介市场监管法律和制度，适时调整监管框架，使之始终与中介市场发育程度和发展需要相适应，提高监管质量与效率，促进保险中介市场的健康发展。
(二)应重视发挥行业协会的自律作用
美国、英国、日本、新加坡、香港以及其他保险业发达国家通常对保险中介市场实行政府监管和行业自律双重监管模式，许多国家更多地依赖于行业组织的自我管理，发挥行业协会的自律作用。实践证明，这是一种行之有效的监管方式，值得我国保险监管部门学习和借鉴。我国目前由保监会对保险中介市场进行直接监管，这使保监会面临力不从心的压力，不利于监管效率的提高。因此，随着我国保险中介市场的发展，中介机构的增多，应该组建保险人协会和经纪人协会，由其负责保险中介的日常管理工作。
(三)重视保险中介人员素质的提高
几乎所有的国家都十分重视提高保险中介从业人员的专业素质，除了规定保险中介从业人员必须通过相应的资格考试外，还重视对保险中介从业人员的继续教育，从业人员每年都必须完成规定数量的课程或学分。我国保险中介人员资格考试过于单一和简单，导致保险中介从业人员专业素质低，已经影响了保险中介业务的发展，应通过从业人员考试的细化和定期考核等提高保险中介从业人员的素质。
三、借鉴国外经验强化我国保险中介市场监管的建议
(一)加快完善保险中介法律体系
1．加快对《保险兼业管理暂行办法》的修订工作。2000年颁布的《保险兼业管理暂行办法》与《保险法》及其他现行法律法规有许多不一致的地方。如《暂行办法》仍要求兼业实行独家，与《保险法》不一致；《暂行办法》要求对建立兼业关系和终止关系均实行备案制，与国务院《关于取消第一批行政审批项目的通知》不一致。因此，应尽快对《保险兼业管理暂行办法》进行修订，以便于在实际监管工作中有法可依。
2．制定相应的保险营销员管理制度。保险营销员在我国保险发展中发挥着举足轻重的作用，但至今没有相应的营销员管理制度，现行《保险法》和其他保险中介法律法规也没有关于保险营销员的规定，不利于对营销员的管理。因此应加快制定保险营销员管理制度。首先，对营销员的行为加以规范，如要求保险营销员要持证上岗、不得兼职，并对由营销员的险种加以明确。其次，对保险营销员进行明确的法律定位，依据《保险法》和《劳动法》明确营销员和保险公司之间的关系，健全保险公司的劳动用工手续，增强营销员的归属感和队伍的稳定性。
(二)强化市场准入机制，建立有效的市场退出制度
1．利用市场准入机制，推动保险中介市场的协调发展。鉴于我国保险中介市场发展规模有待于扩大的现状，应降低保险中介市场准入的门槛，鼓励那些有能力、且符合法律规定设立条件、有切实可行计划的资本(尤其是民间资本)进入保险中介领域，增加中介公司数量，并努力为其创造良好的、公平的经营环境；在保险中介市场总量发展的同时，向中介市场发展落后、中介公司数量少的地区倾斜；在组织形式上向保险经纪公司和公估公司倾斜，因为保险经纪公司是保险中介机构的最高组织形式，并以其高素质、高技术、高智能为客户提供高质量的服务。从国际上看，保险经纪人可以为客户设计条款和费率。我国保险市场已经实行了保险费率的市场化，这为保险经纪公司的生存和发展提供了空间，而保险市场全面对外开放趋势也要求保险经纪公司有一个较快的发展。而公估公司的发展则是保险公司经营理念由重保费规模向重经营效益转变、提高竞争能力的需要。
2．建立有效的市场退出制度。鼓励保险中介公司依法进行合理竞争，优胜劣汰，让长期经营不善的公司退出市场。同时，完善保险中介公司的营业保证金缴纳制度，用于解散、破产清算时清偿债务。
(三)实行“混合”监管模式
1．国家保监会对中介市场的监管。保监会作为我国保险中介市场的国家管理机构，其主要职责是：制定有关保险中介法律法规和保险中介发展的相关政策；制定各监管主体的管理职责并监督检查其履行职责情况，协调各监管主体的工作；对保险中介机构违规违法行为进行查处；利用现代信息技术，建立以网络技术为基础的保险中介机构及人员信息资料库，实现保险中介监管的信息化、系统化。各地保监局作为保监会的派出机构对各地保险中介市场进行直接监管，并依据《保险法》、《保险机构管理规定》、《保险经纪公司管理规定》、《保险公估机构管理规定》等法律法规并结合当地保险中介市场的需要，制定地方性保险中介法律的实施规则和条例。
2．保险公司对人的管理。在保险中介监管体系中，保险公司的管理职责主要是对保险人进行管理。保险公司主要对人进行保险合同管理、保险业务管理和人的财务管理。其管理职责主要体现在：严格执行从业人员持证上岗制度；按照有关保险法律规定，通过保险合同对人进行业务授权，包括的业务范围和经营区域的规定；要求接受业务的机构按规定向其缴纳一定数额的保证金；对保险人的业务状况进行监督和检查，并依据保费收入、承保质量和赔付率等指标对其业务进行考核等；通过建立账册、规定划缴保费方式、时间等对人进行财务管理。从发展的角度看，随着保险业的发展及保险制度的健全，保险公司对保险人的管理功能将逐渐削弱，并由全面管理趋向于合同管理。
3．行业协会的管理职责。行业协会的主要职责是：组织保险中介人员的培训和资格考试，负责落实保险中介人员资格认证，建立保险中介人员登记制度，对持证人进行年审；制定从业人员道德和行为自律准则，协助保监会(或保监局)监督检查保险中介机构和从业人员依法进行经营活动情况，并依据保监会(局)的授权对违法违规的中介人进行处理；建立保险中介人员档案，掌握中介人员的资格情况；受理有关保险中介投诉，监督处理结果，解决会员之间的纠纷；作为监管部门和中介公司的桥梁，行业协会可将监管部门的政策及规定传达给会员公司，同时及时向监管部门反映会员公司的意见和建议。目前，我国仅有一家保险中介行业自律组织――深圳市保险中介行业协会，发挥行业协会在保险中介监管中的作用还无从谈起。随着我国保险中介市场的发展，中介机构的增多，在适当的时候应在各省、市组建保险中介人协会，并将保险中介的日常管理工作交给协会负责。
4．社会对保险中介市场的监督。社会监督一方面是指社会各界(包括会计师事务所、审计师事务所、律师事务所、评级机构和媒体及公众)与国家监管部门、行业监管组织及保险公司紧密配合，通过各种方式，对现实中存在的保险中介业务的违规操作行为进行揭发举报，通过社会力量有效打击违规违法行为；另一方面，通过舆论、宣传等形式在保险中介公司及从业人员中树立诚实、守信、热情服务的工作作风，并对于中介业务中规范操作、遵纪守法、服务质量高的中介公司或个人进行表扬，对不道德行为进行批评，从而提高中介公司和从业人员依法经营、合法经营的自觉性。
(四)细化从业人员资格考试，提高从业人员的专业素质
在国家有关保险中介人员资格考试的基础上，应对人再进行产险和寿险的分类考试，对从事寿险的人进行初级和高级的分级考核，销售一般寿险产品的只需通过初级考试，销售投资类产品的人则需取得高级资格；对保险经纪人也进行分级考核，即通过国家现行经纪人资格考试并取得经纪人资格证书的即为初级经纪人，在此基础上可举办更高层次的考试，通过者可聘为高级经纪人。高级保险经纪人可以为企业和个人提供全方位的风险管理计划和服务。
(五)建立保险中介人员信息管理系统，提高保险中介监管工作的透明度
1．定期向社会和公众披露有关信息。可以通过创办保险中介市场信息刊物，向保险消费者和公众宣传保险知识、政策和法规；介绍、分析保险业及保险中介市场发展动态和监管的最新发展；公布保险公司及中介公司的业务情况、遵纪守法情况，尤其是一些违法违规现象及其危害和处理结果。
2．建立保险中介人员信息资料库。建立保险中介人员信息资料库，一方面有利于社会公众查询保险中介从业人员的从业信息资料，了解其从事中介业务的资格情况及从业情况，以减少由保险营销员造成的欺诈和误导；另一方面有利于发挥社会监督作用，营造保险营销员诚信、守法的社会氛围。