派出所治安刑事案件考核比例倒挂现象分析
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摘要：量化考核是目前单位内部管理的普遍做法，但考核指标的科学性有待于进一步完善。以派出所“治安与刑事案件立案数之比”的考核指标为例，在立案标准长期不变的条件下，治安与刑事案件立案数之比为2∶1，从理论与实际、来源与现状、公安与司法、经济与危害等多方面分析都存在明显的问题。应调整刑事案件立案标准，以适应当地的经济状况，从而真正发挥目标管理的激励作用和抑制犯罪的宏观调控作用。
关键词：考核指标；治安案件；刑事案件；公安
中图分类号：D631.4 文献标识码：A 文章编号：1674-4853（2012）05-0051-05
公安分局对派出所的绩效考核指标体系中规定“派出所治安与刑事案件立案数之比为2∶1”（下简称2∶1考核比例）。在考核过程中普遍存在这样的现象：考核中期阶段治安案件立案数通常低于刑事案件立案数，形成治安、刑事案件考核比例倒挂现象，而到考核末期这一比例又能达到2∶1。在整个考核期间，上半段与下半段治安与刑事案件立案数之比发生本质的变化，而且这一现象不随考核周期的长短而变化，说明这一现象与案件发生的固有周期无关，不是客观规律的自然体现，是主观意志的臆造产物，它违反了目标管理中顺势而为的激励功效，变相鼓励造假，给基层民警带来了不必要的负担。
一、2∶1考核比例的合理性
（一） 符合海因里希法则
治安与刑事案件立案数之比为2∶1的表述最早见于江苏省某分局2004年的考核指标体系中，但未对2∶1数值的形成过程进行描述[1]。按照海因里希（W.H.Heinrich）的统计结论：造成严重伤害、轻微伤害和无伤害事故次数之比为1∶29∶300。[2]虽然这一比例是从企业机械类事故中获得，且不同的事故类别伤害严重程度与事故频率的关系不尽相同，但海因里希法则所反映出的重大事故与轻微事故之间存在一定比例的结论具有普遍性，也就是说，减少轻微事故将会减少重大事故的数量。可以推理，事故中存在海因里希法则，案件中同样也存在海因里希法则，治安与刑事案件立案数之间存在一定比例可以确认。公安机关担负着维护社会长治久安的历史使命，从对社会秩序破坏的严重程度考虑，治安案件的破坏力小于刑事案件的破坏力，治安案件的数量高于刑事案件的数量符合海因里希法则，2∶1的比例具有合理性。在确定这一比例的条件下，降低治安案件立案数，就是降低刑事案件立案数，它符合预防为主的方针，为和谐社会关系，减少内部矛盾，从而减少刑事案件发案率提供了理论依据。
（二） 刑事案件立案标准的合理性
20世纪30年代的海因里希法则至今在事故理论中仍占据重要的地位，并未随时间的推移而改变，从这一点看，10年前确定的2∶1考核比例数值似乎同样不应改变。如果从人身视角考察伤害程度，近百年来基本没有改变，仍分为暂时失能伤害、永久部分失能伤害和永久全部失能伤害三类。当代社会侵财案件是主要案件，约占案件总量的99%[3]，案件的立案标准除作案手段外，主要的依据是涉案金额，以公安机关刑事案件中盗窃案件立案标准为例，城市为500元，农村为300元[4]。据国家统计局公布的数据2002年城镇居民家庭人均可支配年收入7702.8元，年消费支出6030元；农村居民家庭人均年纯收入2475.6元，年消费支出1834元。[5]立案标准所占城市、农村人均月收入的相应比例是78%和145%，占城市、农村人均月消费的100%和196%。在城市，生活的唯一依靠是收入，500元的失窃足以影响一个人3.5个月生活，如果没有其他缓解手段，迫于生存，500元的损失有可能导致新的犯罪。因此，盗窃案件500元的立案标准具有合理性。
（三） 实施初期具有合理性
2012年2月份以来，笔者在公安机关调研中了解到，10年前2∶1的考核比例就开始实施，实施初始，达到这一指标并不困难，不存在凑数据的现象，这说明当时2∶1的考核比例符合实际情况，具有合理性。
二、2∶1考核比例的问题
（一） 刑事案件立案标准过低，案件多
2∶1考核比例在实施当初具有合理性，但时隔10年之后，相应的立案标准不改变，合理的比例将变为不合理。再以公安机关关于盗窃案件立案标准为例，城市目前仍为500元，农村仍为300元。按照国家统计局公布的数据，2010年城镇居民家庭人均可支配月收入1592.45元，月消费支出1122.62元；农村居民家庭人均月纯收入493.25元，月消费支出365.15元。[6]城市、农村人均收入分别增加了2.48倍和2.39倍，立案标准所占城市、农村人均月收入的相应比例是31%和61%。城市人失窃500元几乎不影响当月的正常消费，对农村人的正常消费有2个多月的影响。无论城市或农村，这一立案标准数额的失窃都不会威胁人们的生存，不应诱发新的犯罪，它对失窃者个人以及社会都不会产生较大的影响，因此，目前城市500元，农村300元的盗窃案件立案标准明显过低。
（二） 治安案件费时多，民警难以顾及
首先，派出所民警工作繁重。公安派出所是综合执法的基层单位，上级各部门的工作都要在派出所落实。各种专项斗争、清查工作，消防、内保、维稳、大型活动等内部配合工作，工商、环保、安监、市容等政府部门执法机构的配合工作等，几乎所有执法工作都需要相关辖区派出所民警的参与、配合，工作任务繁重，这是其一。其二，公安分局对派出所考核项目众多，除案件查处与侦破外，还有流动人口信息采集、法律知识定期考核、辖区单位的定期走访等等，都需花费大量时间。其三，公安机关的主要职责是确保辖区的平安，让群众有安全感，让群众满意。解决群众关心的热点问题，处理好大案要案是首要任务，而这些任务常常属于刑事案件的范畴。
其次，治安案件费时多，处理难度大。以涉黄案件为例，抓捕时机至关重要，否则，既浪费人力和时间，又容易受到指责或投诉。即使抓获“现行”，也会存在证据不足，难以处理的情况，毕竟治安案件属于人民内部矛盾，不宜动用侦查设备和实施从严处理。因此，处理治安案件所花费的警力常常高于一般刑事案件。不少刑事案件3天破案，3天既是破案的黄金时间，也是装备现代科技的刑警常见的工作效率。而治安调解3天通常不能解决问题，且治安调解面广量大，占据派出所大约50%的警力。
最后，不能结案的治安案件通常不立案。随着人民生活水平的提高，目前城市500元以下，农村300元以下的损失，受害人不重视，民警也难以花费较大的精力。群众对治安案件的结案率并非十分关注，也没有太高的要求，而在对派出所的考核中结案率又是考核指标，因此，治安案件不能结案的通常不立案，只在接警时登记备查。由于侵财类治安案件结案压力小，警力投入少，结案率低，久而久之，群众小案也不报。因此，治安案件集中于治安纠纷调解以及“黄、赌、毒”方面，本应占据较大比重的侵财类治安案件反而较少。
（三） 目前2∶1考核比例不合理
笔者在调查中了解到，某公安分局管辖的派出所在考核中期时间段，各派出所治安与刑事立案数之比的平均值为0.7∶1，但到了考核末期却变为2∶1。进一步了解得知，在考核周期的上半段，对调整治安与刑事立案数之比的压力并不大，数据相对真实。而在考核周期的下半段，为了达到治安与刑事案件2∶1的考核比例，必须降低刑事案件立案数，增加治安案件立案数，具体的做法为：
1.在作案手法方面，避重就轻，以符合治安案件立案条件。2.在涉案金额方面，以较高的折旧率计算损失物品的价值，使其少于刑事案件立案标准。3.在危害程度方面，拖延时间，等待伤害恢复，以基本恢复的现实代替原先的伤害。4.拆分刑事案件，把一起刑事案件拆分为几个治安案件。5.增加治安案件数量。把可以当场调解的，拉回派出所，按照治安调解的程序制作材料，形成治安案件等等。
这些做法改变了案件的性质，降低了应有的惩罚力度，强化了犯罪分子的侥幸心理，它对打击犯罪分子，维护群众正常的生活、工作秩序将产生不良影响。而且，考核上半期与下半期在处罚力度方面的差异，会使群众不满意，影响和谐的警民关系与和谐社会的建设，这是2∶1考核比例不合理所造成的危害之一。危害之二，为了增加治安案件查处数，民警把已经现场解决的纠纷，且是很小、很简单，可以不作材料的事件，也要搬回派出所重新制作一遍材料，既浪费了当事人时间，也浪费了警力。
三、2∶1考核比例内涵的变迁
由于刑事案件立案标准过低，治安与刑事案件立案数之比难以达到2∶1的比例，派出所民警对这一指标多有微词，分局在考核这一指标内涵时也进行了调整，由原先治安查处数变更为行政查处数，扩大统计范围，但倒挂现象并没有根本改变。近年来又把纠纷调解数视同行政查处数统计在内，但倒挂现象仍没有改变。有的地区，把行政查处数变为行政查处人头数，由于每起案件至少涉及1人，人头数必定多于案件数，民警在查处时通过增加涉案人数，增加其中免于处罚人数，达到增加行政查处人头数的目的，使行政查处人头数与刑事案件立案数之比超过了2∶1；有的地区，对刑事案件的破案率有明确的要求，但对行政案件的结案率未作要求，因此，民警将属于行政案件范畴的接警，全部立案，并把民警在辖区内走访、巡查、巡逻，甚至茶余饭后群众所谈及的问题，全部作为行政案件进行立案，同样使行政查处数与刑事案件立案数之比超过了2∶1；有的地区干脆取消了对派出所治安与刑事案件立案数比例的考核要求。这种变迁从另一个侧面反映出2∶1考核比例现有内涵存在问题，需要修改。
四、调整刑事案件立案标准，科学划分案件比例
（一） 保留2∶1考核比例有其意义
1.有利于减少重大事件的数量。海因里希法则的核心是指明了轻微事件与重大事件的关系，虽然它是统计规律，对个案的指导作用不大，但就宏观层面而言，意义重大。社会状况是宏观面，宏观面是众多事件共同体现的结果。减少微小事件的数量可以减少重大事件数量的结论为公安管理提供了方向。由于轻微事件数量多，易于透彻分析，且轻微事件与重大事件诱发原因具有相似性，通过分析轻微事件发生的原因，采取改进措施，减少诱发原因，可以从根本上减少重大事件发生的可能。
2.有利于提高治安部门的地位。相对于刑事案件，治安案件属于微小事件。就单个微小事件而言，它没有影响力，即使处理得很完美，也不能立功授奖。然而治安案件面广、量大，处置能力的普遍下降将影响社会的和谐与安定，增加重大事件的数量。现实中，刑事案件的地位远高于治安案件，在立功、授奖、提干、晋级的人群中来源于治安查处的人员微乎其微，源于群众工作等公安基础性工作的人员更是稀有。如果把警力分为“打击”和“防范”两类，治安部门应属于“防范”类别，但重“打击”轻“防范”的现实，使治安警力成了刑侦警力的预备队，一有刑事案件，治安警力几乎不复存在。即使没有刑事案件，治安民警同样重案件查处，轻日常管理，“以防为主”形同虚设。考核的核心是量化指标，没有量化指标的考核没有意义。“打击”的指标易于确定，而“防范”的指标难以确定，治安管理中以“查处”为刚性指标的考核体系虽有违于“防范”的本质，却也是考核的需要。如果取消2∶1考核比例，治安管理将失去存在的意义，彻底变为“以打为主”的工作方针。
（二） 提高刑事案件立案金额标准
1.提高侵财案件立案金额效果显著。在目前生产力水平状况下，人民生活水平的提高是生产力与生产关系矛盾体的主要方面，尤其在基尼指数居高不下的时代，提高整体生活水平，达到共同富裕，对减小贫富差距意义重大。在这期间，侵财案件是社会层面最主要的案件类型，并在相当长时期内将维持其主要地位。盗窃和诈骗案件在侵财案件中又占据绝对的比重，占案件总量的96.8%。以盗窃案件立案标准为例，作案手段和涉案金额是立案标准的两个主要方面，从实际情况看，电动自行车和手机的失窃在盗窃案件中比例最高[7]，涉案金额在盗窃案件立案中占据主要地位。纵观所有侵财案件，以涉案金额为主要依据进行立案的比例超过60%。[8]涉案金额成为影响刑事案件数量的重要因素，调整盗窃和诈骗案件立案标准中的涉案金额对改变治安与刑事案件立案数比例的影响重大。
2.立案标准应与时俱进。立案标准中，作案手段标准将随社会文明程度的提高而更加严格，从而在理论上会增加刑事案件数量，但人们对作案手段危害性的认识变化不大，作案手段标准具有相对稳定性，在一个相当长的时间内不需改变。而涉案金额标准随社会发展变化较大，需要经常调整。原因之一，人民生活水平的提高，物产的丰富，财富增多，原立案金额占收入比重减少；原因之二，CPI上升，货币出现了贬值，原立案金额的实际价值在下降。以盗窃和诈骗案件的立案标准中的涉案金额为例，城市为500元，农村300元。这一刑事案件立案标准已经实行了十余年，在这十余年期间，我国的经济迅猛发展，人民生活水平得到了较大幅度的提高，据《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》公布的数据，城镇居民家庭人均可支配年收入从2001年的6860元上升到2011年 的21810元，增涨了3.18倍，当年的500元相当于今天1590元的收入比重；农村居民家庭人均年纯收入从2001年的2366元上升到2011年的6977元，增涨了2.95倍，当年的300元相当于今天885元的收入比重。[9]无论是按照收入比例，还是按消费比例，十余年的时间都将把原有的立案金额标准提高较大的幅度。或从另一个角度分析，十余年前500元是一个城市家庭一个月的生活费，失窃了它，一个月生活没有了着落，而今天的500元只是一个城市家庭去一次饭店的费用，少下一次“馆子”对生活并无大碍。立案标准应与对个人、家庭、社会的危害性紧密相关，因此涉案金额标准应当与时俱进。
（三）公安、司法立案标准存在差异
1.盗窃立案标准存在差异。公安部关于盗窃案件立案标准的情形之一是：只要是撬门破窗入室的，不论盗窃财物数额多少，均立为刑事案件，而《刑法》第264条规定，盗窃公私财物数额较大或者多次盗窃的才能构成犯罪，上述公安部的立案标准与《刑法》不符。此外，对于盗窃案件，公安机关按照城市500元，农村300元标准立案，而江苏省最高人民法院、最高人民检察院、公安厅依据1998年3月下发的《关于盗窃罪数额认定标准问题的规定》，结合该省的情况，制定1000元为盗窃案件量刑起点，并于1998年4月1日实行。十多年来这一标准并未改变，已遭到多方质疑，尽管如此，它仍高于公安机关盗窃案件300元～500元的立案标准。由此可见，盗窃案件立案金额标准也存在差异。
《刑法》第3条规定，法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。如果按公安部盗窃案件立案标准启动刑事追诉程序，将导致一些违法行为被升格为犯罪行为进行处理，明显违背了罪刑法定原则。
2.赌博立案标准存在差异。公安部关于赌博刑事案件的立案标准是：一场赌资超过1000元。而《刑法》关于赌博罪的定义是，以营利为目的，聚众赌博、开设赌场或者以赌博为业的行为。两者存在显著差异。在我国“打麻将”十分普及，打的时候来点“刺激”已经司空见惯，经济发达地区，麻将桌上四个人所带现金总额几乎都超过千元。亲属群体中“打麻将”显然不是以营利为目的，朋友群体中“打麻将”也有相当部分不是以营利为目的。由于公安刑事立案标准偏低，造成有些案件本该立治安案件，却被立为刑事案件，施行了刑事强制措施。但常因“以营利为目的”的证据不足，不能送审，取保候审变成了最佳选择，最后转为治安案件，进行治安处罚。这种行政、刑事不分的办案方式，处理环节繁杂，容易产生各种隐患，同时存在警力浪费、矛盾增加的问题，也给目前普遍实行的治安查处数与刑事案件立案数的统计造成混乱。
总之，治安查处数与刑事案件立案数2∶1的考核比例应该保留，但调整刑事案件立案标准势在必行。刑事案件立案标准应充分考虑当地经济状况，考虑犯罪行为对社会的危害程度，考虑与《刑法》的衔接，发挥抑制犯罪的宏观调控作用。
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