对我国税收征管中纳税人权利保护的反思
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现代社会的进步与发展,特别是加入WTO之后,我国的税收征管已越来越难以适应形势的要求。面临挑战,立法者、理论者、实践者都开始关注税收征管的改革,但是在改革的进程中,很长一段时间某种程度上忽略了对纳税人的权利的保护。在我国众多人口中,纳税人占相当大的比例,目前我们仍然是对纳税人的义务强调的较多。
自2001年5月,新的《税收征管法》实施以来,我国纳税人权利的保护有了很大进步,但强调的仍不够充分,纳税人仍处于遵从地位;到2009年11月《国家税务总局关于纳税人权利与义务的公告》的使得有关纳税人的权利和义务进一步得到明确,我国有关纳税人保护的税法体系正在逐步充实;但是,在我国的税收征管实践活动中由于各种原因的共同影响,纳税人的权利仍然得不到真正的保障,各种漠视纳税人权利甚至“野蛮执法”、“粗暴执法”的现象和行为仍时有发生,要让纳税人保护从纸面落实到每一位纳税人的切身权益中,还有很长的路要走。本文分析我国税收征管实践中存在的问题,对在税收征管中如何保护纳税人合法权利这一问题进行探讨,重点提出了完善与强化纳税人权利保护的具体措施。
一、我国税收征管中对纳税人权利保护的不足
第一,税人的知情权还没有得到有效满足。税务机关的信息提供渠道少,速度慢,如有些税务局的网站内容陈旧。税法宣传也大多流于形式,效果很不明显。培训工作没有形成制度,无法保证培训质量,有的税务机关甚至把它当作创收的手段。这些都极大地影响了纳税人对税收法规信息的有效获得。
第二,纳税人的保密权没有得到确实的尊重。税务机关掌握的信息常常涉及纳税人的隐私和商业秘密,除非法律允许,否则不得将纳税人的信息透露给任何人。而许多税务机关并没有确实的遵守法律的规定,随意将纳税人的信息泄露给其他人员或部门。
第三,纳税人选择纳税申报方式的权利有限。许多地方的税务机关由于种种原因,纳税申报方式单一,邮寄申报、数据电文申报等极少采用。办税服务厅的布局也不够合理,同一地区既有国税服务厅,又有地税服务厅,纳税人所有涉税事宜,须根据国税、地税两套机构的征管范围分别办理税务登记,分别在两个办税服务厅里办理,给纳税人带来不便,增加了纳税人的办税成本。
第四,强拉税务,违背自愿原则。税务是一种民事委托,关系的确立,应建立在委托与受托双方自愿的基础上。但是,由于我国税务制度建设的滞后,实践中有些税务机关强行为纳税人指定税务,使税务成为“第二税务局”或“税务部门的附庸”,违背了纳税人自主意愿。
第五,对许多决定,纳税人的陈述权、申辩权缺乏程序上的保证。由于有《中华人民共和国行政处罚法》第31条、第32条、第41条的特别规定,税务机关在作出处罚决定前,一般能够向被处罚当事人告知处罚的事实、理由和依据,听取其陈述申辩,但是在作出其他对纳税人利益影响较大决定时,如不予减免税、核定应纳税款、亏损认定、税收强制执行等等,由于没有具体的程序规定,税务机关则往往没有听取纳税人的陈述、申辩。
二、纳税人权利无法得到有效保护的原因
首先,在税收征管理念上重管理,轻服务。长期以来,税务机关作为国家行政管理机关,其职能主要是代表国家行使国家权力,通过对纳税人进行税收征收管理来为国家聚财,而为纳税人服务在税收征收管理中只是处于陪衬的地位,对纳税人强调的却是无条件地服从纳税义务。虽然近年来中央一再强调建设服务型政府,为纳税人服务作为建设服务型政府的重要组成内容,国家税务总局也相继出台了一系列的优化纳税服务的规章制度,不断加大纳税人权益的保护力度。但是由于几千年的封建传统文化的日积月累,使人们形成了“重权力、轻权利”的思想观念,在我国的税收征管领域,“国家本位”思想根深蒂固,“义务本位”的观念仍在税收领域占据主导地位,相当部分的税务机关仍未从根本上树立为纳税人服务的思想,时有发生凌驾于纳税人之上、不依法行政而侵害纳税人合法权益的事件。
其次,在税收征管立法上,侧重于对纳税人实体权利的保护,而缺乏对纳税人权利的程序保护。《税收征管法》和《国家税务总局关于纳税人权利与义务的公告》的制定使得有关纳税人的权利和义务一步步得到明确。但是由于受到长期以来我国法律重实体轻程序惯例的影响,征管法包括相关法律法规都鲜有具体规定这些权利如何行使,当权利受到侵犯时如何救济,这就使得纳税人权利的内容陷于空洞。当前,由于税收程序法典的缺失,使很多税收行政行为游离于法律监督之外,甚至严重侵害了纳税人的权利。税收程序法对纳税人程序性权利规定不具体,操作性不强。除申请复议权、提讼权、请求赔偿权等个别权利有相关法律、法规、规章作出明确的具体程序规定外,其他许多权利行使的条件、程序都缺少具体规定,诸如公开、公正、参与、听证、阅览卷宗、说明理由等法律原则和法律制度,尚未真正确立起来。
最后,在税收征管实践中权力被滥用,权利被忽视。尽管法律上有纳税人程序性权利规定,但征税机关为了达到“应收尽收”的目的,普遍采取了重管理轻程序的做法,有程序瑕疵的税收执法行为依然大量存在,导致纳税人程序权利不能充分行使,并最终导致其丧失维护实体权利的机会和可能性。主要表现为,一是在税收执法过程中,税务机关往往直奔主题,省略了部分前置程序。二是税务机关在作出具体行政行为之时,不履行告知义务,不告诉纳税人有要求举行听证、申请行政复议或提起行政诉讼的权利,致使部分纳税人的知情权和申请行政救济的权利被剥夺。三是有的甚至是先有了处理结果,然后再“补正”相关法定程序。另外,由于各级税务机关基本上在日常工作中坚持“以组织收入为中心”,在这种管理体制下,刚性的任务指标弱化了柔性的纳税人权利的保护。在实际工作中,税务机关为了完成税收任务,可能存在虚收、预收、空转、引税等违法行为,如果任务完成了,又可能存在有税不收现象。这导致了纳税人税负不公平的现象,在某种程度上侵犯了纳税人权益。
三、加强税收征管中对纳税人权利的保护措施
加强税收征管中纳税人权利的保护,就是要建立权力监督制约机制,通过“治权”维护权利,缩小税务行政执法权力态意行使的空间,这是减少税收行政权滥用,维护纳税人权利的重要手段。
一要完善税收立法,规范征管权力实施的程序,明确权利保护的程序。任何应然权利只有上升为法定权利,以法律的形式确定下来,才能得到法律的认可和保护。因此,立法是对纳税人权利最深层次的保护。立法保护的重要性在于对税收征管中正当程序的强调,要在立法中明确税收执法权运行的具体程序,加强税收执法与相关法律的有效衔接。纳税人在具体的税收征纳关系中隐私权、信息权、知情权等基本权益的保护,均需要通过完善税收程序立法来实现。
二要转变税务机关的执法理念,增强为纳税人服务的意识。首先,我们要将为纳税人服务的理念根植到每个税务干部的脑海中,让其深刻地认识到服务对于改善征纳关系和推动民主法制建设的重大意义。其次,不能仅仅将纳税服务停留在“倡导”层面,而要将其扩大为一种普遍性的工作要求;最后,还要正确处理好严格执法和热情服务的关系,要将服务工作做深做透。税务干部必须切实地深入到纳税人当中,及时了解纳税人的经营状况,要利用自己的专业知识为纳税人提供一些建设性的意见,当纳税人遇有自然灾害或特殊的财务困难时,要在政策允许的范围内积极为纳税人办理税收减免和延期缴纳税款手续,为纳税人解决实际困难。
三要改革税收管理模式,从机制上确保纳税人权利。将现行的全职能税收征管模式,转化为专业化的征管模式。同时改进现行稽查体制,在税务稽查管理中彻底实行“选案、检查、审理、执行”四分离体制,达到对稽查工作各环节权力制约的目的,以保障纳税人的合法权利;我国现行的“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的税收征管模式,通过多年的征管工作实践和积极探索,效能逐步显现。它促进了税收征管手段和服务方式的改善,提高了征管质量和效率,规范了税收执法行为,实现了税收收入的稳定增长,基本适应了经济发展的需要。
四要建立健全监督机制和税收执法责任制。税务机关既是税款的征收者又是税法执行的检查者,同时还是税收规章的制定者,特别是现阶段税务机关集立法、执法、监督权于一身,从客观上增加了滥用权力的可能性。所以加强对税务行政执法的监督,严格落实执法责任制,对于纳税人权利的保护具有不可忽视的意义。
(作者单位: 南京市鼓楼区国税局)